地方政府新增債券資金管理使用問題研究

白卉

（陜西省榆林市定邊縣農業財務服務中心，陜西 榆林 718699）

一、如何理解《預算法》對新增債券資金規定內容

新增債券資金的實質仍然是通過債券來進行融資，但是其需要結合一般預算或者基金預算的口徑完成預算收支管理，這也是新增債券資金的基礎要求。然而從《預算法》的規定來看，地方政府債券更多都是由隸屬于地方政府的投融資平臺來發行，其他各級政府很難進行直接干預，而且其本質上是將地方政府的信用作為擔保物，所以新增債券資金也需要進行嚴格的風險管理，避免給地方政府帶來風險。新《預算法》當中明確表示新增債券資金就是以項目為核心制定政府投融資計劃，有利于地方政府財政壓力的緩解，需要地方政府財政部門會同當地發改部門及項目建設相關部門單位于事先進行嚴格周密可行的投資項目儲備工作，逐漸形成儲備投資項目與預算管理銜接意識，從而明確建設支出項目管理制度的規范。

二、新增債券資金管理使用的重中之重

（一）嚴格地方政府新增限額管理

新增一般和專項債券額度須根據本地區財力、舉債空間和項目投資需求等分開測算，分別納入一般公共預算和政府性基金預算管理。新增債券資金必須在財政部下達的本地區政府債務限額內舉借、發行和使用，從而更好地進行地方債務風險防范，充分提高新增債券資金的效益，確保本地區經濟穩定持續發展。

（二）嚴格地方政府儲備項目管理

項目審批流程與建設管理是新增債券融資使用的必經過程，所以需要加強對項目審批流程與建設的管理，比如將整個過程劃分為投資估算、概算、預算、結算以及決算五個環節，設置項目建議書、可行性研究報告、初步設計、工程結算、財務決算等各個階段的審批，以此確保新增債券資金合法合規的使用。項目建議書是項目立項的重要書面資料，通常在投資估算環節占據重要地位，當審批部門完成審批后，該項目才能夠進行立項。各個環節都關系到新增債券資金的投入大小，因此需要加強各環節的管理。

涉及具體行業的項目儲備管理不僅需要遵循一般政府性投資項目審批管理的規定，還要根據各行業部門的特定行業標準和規定進行項目審核儲備。以公路工程建設為例，交通運輸部對公路工程建設項目管理不僅需要依照一般政府性投資項目審批管理的規定，同時還需要結合本行業項目特殊規定進行審核儲備。

為了節約成本，有效提高新增債券使用效益，地方政府制訂可行周密的投資規劃和加強項目儲備就顯得尤為重要。新增債券資金一經發行到位，就立刻投入到項目建設中，以避免資金下達后不能立即投入而閑置造成的利息損失和效率下降。

三、地方政府加強新增債券資金使用管理的對策

（一）提前下達新增債務限額有效銜接投資項目建設

新增債務限額提前下達能很好地緩解新增債券資金預算下達滯后于項目建設進度的矛盾。地方政府在年初就明確當年的新增債券資金額度，不僅能大幅度擴大預算的可操作性空間，并能夠與地方項目建設進行有效銜接。

（二）構建新增債券資金投資計劃項目庫并應用滾動管理

建立高質量新增債券資金項目儲備庫，有利于節約成本，促進資金高效合規地使用。項目儲備一批，債券發行一批，項目施工一批，滾動接續一批，形成高質量經濟長效機制，進一步提高新增債券資金使用效益。當項目滾動管理后能夠將更多的資源進行滾動利用，從而提升資源的利用效率，有利于地方政府經濟的循環發展。另外還可以提升項目管理效率，更好地進行地方政府項目的資源配置。

（三）地方政府債務管理系統中增加項目調整功能

在實際工作中，常有新增債券資金項目調整變更的情況發生，為保證財政部地方政府債務管理系統當中的新增債券資金使用情況和項目建設實際情況保持一致，需要在債務管理系統中添加項目調整功能。例如針對當年無法開工建設的項目，但是已經上報地方人大常委會批準的，在履行規定的法律程序后，應該允許地方政府對債務系統當中的項目、金額等內容進行適當的調整，以便保持上下協調一致。

（四）明確債券資金作為資本金的范疇

當下某些項目為了能夠盡快籌集到資金進行工程建設，會運用債券資金注入項目資本金的形式來獲得更多的銀行貸款，最為常見的就是棚改、地下管廊與鐵路征地拆遷等項目。上述項目的投資規模通常較大，而且所涉及的資金規模比較大，只是通過財政投入根本無法滿足其資金需求，因此各地普遍運用債券資金作為資本金投入到項目實施單位來擴大貸款規模，某些地方政府甚至以高達4倍的杠桿比例撬動銀行貸款。該方式盡管為地方經濟發展、項目建設做出重要貢獻，但是操作不規范的銀行貸款也為地方政府埋下較大的債務風險。因此建議地方政府盡快出臺新增債務資金專項專用的政策，將這部分資金的使用范疇進行明確規定，有利于降低新增債務資金使用風險。

（五）強化新增債券結轉結余資金管理

艾瑞調查研究機構的報告顯示，截至2020年末全國3年累計未使用新增債券資金占據核查總額的20%，其中結存在財政部門新增債券資金占核查總額的6%，結存在項目單位新增債券資金占核查總額的14%。從以上數據看，我國存在大量結存的債券資金，這部分結存資金并沒有發揮出真正的效益。因此需要對新增債券結存資金進行明確的處理，針對確實無法支付所形成的結余資金可以根據規定流程調整項目，確實不能安排項目結余資金可以經批準償還債券本金或者調入預算統籌使用，防止資金閑置浪費，降低地方政府債務負擔。另外要強化預算管理，科學編制預算，嚴格根據項目投資計劃、實施進度、資金需求區分年度申請新增債券，避免新增債務資金出現大量沉淀，浪費新增債務資金。

（六）嚴格一般債券與專項債券的運用

某些地方政府有收益的項目不僅可以運用專項債券，也可使用一般債券。比如吉林省12個市、縣使用新增一般債券資金用于公立醫院、收費高速公路、高鐵建設等具有收益的項目，占據吉林全省發行額度的7%。一般債券與專項債券的混淆使用不利于一般公共預算和政府性基金預算的精準預算收支管理，進而影響到省級對本地區新增債券資金的發行力度。

（七）引導地方將債券資金用于公益性項目并形成資產

部分地方政府未將新增債券資金用于資本性支出、投向分散。如將新增債券資金用于公路的日常維修和養護、暖房子工程、市政綠化污染防治等無法形成對應資產的項目。建議出臺辦法細化新增債券資金使用規定，更好地發揮新增債券資金的效益。地方債券資金用于公益性項目后能夠改善當地民生問題，有效提升政府公信力，讓政府在發展過程中能夠獲得群眾的支持，有利于發揮出群眾在經濟當中的作用，為地方經濟的發展錦上添花。

（八）強化債券資金項目績效評價

建立項目跟蹤問效機制，通過事前審核、事中監控督查、事后檢查評價，對債券資金安全性、合規性和績效情況進行跟蹤，對新增債券資金項目進行全鏈條全過程穿透式監督管理。對績效評價較好的地區在新增債券的分配上給予傾斜，適當增加額度，促進市縣和項目單位形成較強的績效意識，以利于債券資金的合規高效使用。并且通過對債券資金項目的績效評估可以提高地方政府對新增債券資金的重視程度，更好地通過績效評價結果來實現債券資金項目的比較分析，推動地方政府債券資金項目管理質量的提高，從而為地方政府高質量發展做出貢獻。

四、結語

地方政府新增債務資金使用管理面臨極大挑戰，必須梳理清楚其中的關鍵點，結合新增債務資金使用管理的具體對策提升其管理水平，為地方政府的債務管理做出貢獻。