地方政府投融資平臺債務風險分析及化解對策

齊禹

（湘潭城鄉建設發展集團有限公司，湖南 湘潭 411100）

一、引言

地方政府投融資平臺是推動經濟發展，加快城鎮化進程的重要平臺，隨著經濟的迅速發展，融資平臺數量也急劇增加。地方政府投融資平臺的風險和收益是成正比的，積極分析融資平臺風險，制定相應的對策，在保持穩定的基礎上預防可能發生的風險，這樣才能確保平臺的健康成長，實現地方經濟的快速增長。

二、地方政府投融資平臺的風險具體分析

第一，平臺數量龐大，實力參差不齊。資料顯示，地方政府投融資平臺共有三個等級——省級、地市級、縣級，級別不同造成了地方政府投融資平臺實力的參差不齊。第二，負債過大，風險積聚。從財務風險來看，地方政府投融資平臺自身的負債過于龐大，自我承擔風險能力不足，財政資金緊缺，無法及時償還債務。許多公益項目是依靠財政支持而維持正常運行的，但是財政收入不穩定，波動過大，就導致一些公益項目的停滯，還有一些項目工程過大，周期漫長，耗費資金過大且沒有什么收益，這就導致了財務風險的加大。第三，缺乏自身造血能力，償債能力不足。部分地方政府融資平臺都是政府公益項目的主要維持者，大部分投資都是公益性的，缺乏盈利項目，無法盈利，這就導致了自身償債能力不足，只能通過土地資源維持平臺的資本實力，導致政府、融資平臺甚至金融機構往往更注重土地資產的注入，而忽視了融資平臺本身的償付能力。第四，過度發債，危機加重。雖然發行部分地區債券政策可以有效緩解和分擔財務風險，但過多的發發行地區債券會加重地方政府投融資平臺的危機。2011年10月20日，財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳等地啟動地方政府自行發行債券試點。這一地方債務問題被外界期望為地方債務市場化、開放和地方財政透明的機會，但隨著債券試點不斷開放，新的問題不斷涌現，大面積發行債券導致平臺承擔的風險過大［1］。

三、降低地方政府融資平臺風險的措施

（一）注實資產，增強實力

地方政府融資平臺普遍存在資金不足的問題，可以通過各種渠道注實融資平臺資產，增強平臺自身實力。例如，增加平臺融資能力，融資平臺可以通過土地控規，使土地上市后可摘牌成為自己名下資產，政府也可以提供一些實物資產，幫助融資平臺擴大平臺資產，緩解融資平臺融資壓力。另外，貨幣資金在融資平臺的流通是比較困難的，主要是因為它的價值并不高，相比之下，土地使用權在資產中的比例普遍較高。根據樣本分析，78%的地方政府融資平臺土地使用權占總資產的20%～80%，通過充實土地擴大融資平臺的規模，雖然這種非經營性資產的流動性較低，但通過價值評估可解決資產不足的問題。

（二）盤活閑置用地，做好土地文章

融資平臺雖然不能過度依賴土地，但盤活閑置用地，做好土地文章也是實現收益和現金流的重要手段。近年來，地方政府財政資源依靠土地出讓收入的趨勢更加明顯，土地資源也是一種有限的資源，通過土地轉讓償還債務的模式是不可持續的，這會帶來一些隱患。如果出現城市人口增長率過于低的情況，這樣就會使城市資源浪費，所投入的資金無法在短期內收回，但較好地規劃土地開發計劃可以真正提高土地價值，土地資源得到充分利用，能實現經營性收益和現金流目標，同時減小地方融資平臺的資金壓力。

（三）拓展融資渠道，調整債務結構

目前，地方融資平臺主要以銀行貸款為主，這就導致了融資平臺的不穩定性，債務結構的不合理，因此抗風險能力較弱，一旦發生金融危機或者政府部門政策改變，就會出現融資平臺的非正常運轉。所以發展多元化融資方式，優化融資及債務結構，實現銀行和非標業務合理搭配，短、中、長期業務合理分布，降低融資成本是分擔風險的最佳方式。

（四）實現市場化決策管理機制。

政府融資平臺是地方政府為實現其經濟管理和控制功能而設立的經濟實體。大部分由政府直接管理，在政府工作中發揮著較大的作用，其內部管理也具有明顯的行政特征。地方政府融資平臺資金的籌集和控制權力基本集中在相關政府主管部門，所以政府和融資平臺在決策機制和管理機制上要實現明確的劃分，要以市場化決策機制來管理融資平臺借款，政府通過相關行業主管部門的宏觀監管實現平臺公司的融資監管［2］。

四、優化地方政府融資平臺，調整融資政策

（一）樹立整體管理理念

地方政府融資平臺要充分利用政府提供的資源，了解地方特色，知道地區人民需求，把資源合理利用起來。定期做出平臺自我評估，了解平臺承受能力，這樣才能把控風險措施。要對地方政府融資平臺制定特殊政策，約束其行為，具體規定平臺融資期限，只有加強管理，才能保證融資平臺正常運作，成為發展經濟的帶動者。

（二）加強自身盈利能力

許多地方政府融資的投資建設項目并不夠透明，這就導致資金不能具體化，想要構建融資平臺的良好環境，應調整業務結構，盡可能地增加運營資產的注入，圍繞核心業務，提高運營資產在總資產中的比例。同時，通過產業鏈的延伸，在現有公共事業經營權的基礎上，挖掘更多的可利用資源，更好地發展地方政府融資平臺，更人們帶來更多的社會便利。一方面，可以借助政府提供的土地使用權擴大平臺的資產；另一方面，要加強平臺建設項目的監督，讓資金利用更加合理，避免人力、財力的浪費。做好平臺的監督管理也可以提高資金的利用效率，減少其他不必要的支出，提高管理效率，可以更好地實施項目。另外，在具體的實施過程中應結合運營資產的實際情況，及時進行監督和管理，使地方政府可以更好地了解投資建設項目的具體情況，借助互聯網平臺及時公開，做好透明化、具體化工作，促進產業鏈的公平公正發展。

（三）注重規劃發展理念

地方政府和融資平臺往往更注重如何通過有效地融資滿足項目建設的需要，容易忽視它們的長期發展戰略。事實上，地方政府融資項目是一個地方經濟發展的重要支柱，融資平臺應該積極關注國家政策，確保與地方政府發展腳步保持一致，提前規劃未來計劃，穩步發展，因此地方政府融資平臺應注重規劃先行的發展理念。一方面，貫徹政府城鎮化發展理念，從政府總體規劃入手，在規劃階段對項目建設進行分類，鎖定未來發展模式和合作對象。另一方面，地方政府發展規劃應該嚴格按照規章制度，不得隨意改動，這樣資金也會在可控范圍內，發揮政府整體管理職能。在新型城鎮化過程中，由于地方經濟發展的速度和水平直接關系到地方政府的融資能力，為了實現新型城鎮化的全面發展，地方政府應當根據自身財力狀況量力而行，應當多渠道籌集資金，完成基礎設施建設。地方政府要充分發揮政府統籌管理職能和資源配置的指導作用，盤活國有資產存量，建立健全規范的投融資機制，此外，還應加強市場資源管理，提高市場在資金配置中的關鍵性作用。

（四）理順地方政府與融資平臺的關系

地方政府應鼓勵融資平臺更加注重國有資產專業化管理，既要實現政企分離，又要相互配合、相互促進，可借鑒國有企業管理評價和績效考核機制，實現政府國資部門管資本的目標，進一步完善融資平臺規則。政府投資新項目也要嚴格遵守這一機制，不應隨意投資新項目，避免造成資金短缺和債務過大，地方政府和融資平臺要合理分工，實現地方政府與融資平臺職責分離，提高資金的利用效率，理順地方政府和相關融資平臺的關系，更好地發揮政府的主導作用，維護市場的關鍵性地位［3］。

五、結語

地方政府融資平臺是地方經濟的重要保障，進一步完善地方政府融資平臺的考核制度，提高地方政府融資平臺的自我完善能力。地方政府融資平臺應多尋求發展、創新的新道路，不能一味地依靠地方政府，多方面評估融資風險，制定應對政策，為地方經濟做出貢獻，帶動地方經濟的發展。