成德同城化背景下交界地帶融合發展研究

朱淑君

（中共德陽市委黨校，四川 德陽 618000）

一、成德交界地帶融合發展的初步成效

（一）合作機制基本建立

作為成都都市圈中最早實施同城化戰略的區域，成德同城化在建立同城化合作機制上走在了前列。而作為先行先試區的成德交界地帶（即成都的青白江和德陽的廣漢、成都的彭州和德陽的什邡、成都的金堂和德陽的中江）更是率先建立了較為完善的合作機制。目前，廣漢與青白江已制定聯席會議制度，先后簽署了有關協調發展、統戰領域、思想文化、衛生健康等領域的合作協議。彭州、什邡共同組建了彭什區域協同發展領導小組，成立了規劃、產業、交通等工作專班，建立起機構、機制、制度三位一體的協同機制。中江、金堂兩地政府建立了由兩縣黨委政府主要領導為召集人的區域合作聯席會議制度以及推進工作機制和重大問題協商機制，形成了全方位交流合作格局。凱州新城作為中江與成都的重點合作區域，已與成都東部新區辦建立了工作日常對接機制和定期交流機制，并每月組織人員開展一次專題對接工作。

（二）融合發展實施方案編制完成

2020年5月，青白江—廣漢、彭州—什邡、金堂—中江三組成德交界地帶的融合發展實施方案正式公布。三個方案圍繞成德同城化發展累計梳理出52個重點項目。按照實施方案，交界地帶雙方將在基礎設施互聯互通、產業經濟聯動發展、平臺合作共建、公共服務便民共享、人才交流互動、生態環境共保聯治等方面進行深入合作。

（三）交通連接日益順暢

連接中江、金堂兩地主要城區的區域骨干道路——中金快速通道已于2017年底全面通車，極大地縮短了兩縣的交通距離。廣漢與青白江已確定同規同標加快7條城市道路對接。其中，總投資2億元的連接德陽高新區與青白江城區的主干道玉璋路目前基本完工，2021年能夠實現通車。屆時，廣漢到青白江的車程將縮短至10分鐘左右。在城際公交運行方面，目前已開通廣漢至青白江、廣漢至新都、什邡至彭州、中江至金堂4條城際公交線路，成德同城感逐步增強。

（四）產業合作進一步加強

農業合作日益緊密。以彭州、什邡兩地為例，什邡馬井鎮種植的蔬菜一半以上通過彭州市蒙陽鎮的國際農產品交易中心銷往全國各地。此外，兩地蔬菜營銷大戶之間通過相互持股、共同發布蔬菜價格信息、共享市場需求信息等方式保持著緊密的合作。目前，彭州、什邡兩地正聯合申報國家級天府蔬香現代農業產業園區，并圍繞川芎產業共同建設現代農業產業園區。

工業合作在重點領域達成共識。如中江縣凱州新城重點發展高端裝備制造、新一代電子信息、先進材料等產業，金堂縣淮州新城則著力發展節能環保、通用航空和應急安全產業。

文旅合作取得新進展。中江與金堂于2017年簽訂了旅游合作協議書。目前，兩地已對接編制旅游發展規劃，共同制定旅游聯合推介營銷方案，編印兩地旅游宣傳手冊等宣傳資料，研究打造短途精品旅游線路。廣漢三星堆博物館與成都金沙遺址博物館建立了“聯票”參觀運營模式，并開通了成都—熊貓基地—三星堆、廣漢城區—熊貓基地—三星堆兩條成德國寶旅游專線。

（五）跨區域審批服務取得重大突破

2020年4月，青白江區有關部門與廣漢市有關部門簽訂了《青白江廣漢審批服務事項跨區域通辦協議》，在四川率先打破行政地域限制，實現了審批服務跨區域通辦［1］。協議梳理出公司設立登記、申報納稅、道路運輸經營許可等首批33項跨區通辦事項，開發了窗口協助幫辦、數據線上跑路等模式。申請人通過網上辦理、窗口直接辦理、現場幫辦代辦等方式，即可輕松實現申請材料遞交和證件領取的跨區域辦理，不需再跨地區跑腿辦證，為廣青兩地企業和群眾辦事提供了極大便利。2020年10月29日，廣青兩地簽訂第二批跨區通辦委托事項授權書，至此，廣青跨區通辦事項增至70項。

（六）社會事業合作更加深入

在人才招聘方面，通過網絡招聘等形式，德陽的廣漢、什邡分別與成都的青白江、彭州聯合開展招聘活動，促進了交界地帶企業用工需求共享和人才合理流動。

在干部培養方面，由彭什兩地市委主辦，兩地組織部、黨校承辦的“彭什跨區域資源轉化合作領導干部研討班”已連續開辦兩期，為兩地領導干部深入交流兩地經濟社會發展情況提供了重要的交流平臺，也為之后的深入合作打下了堅實基礎。

在教育服務方面，廣青兩地在兩地交界地帶聯合打造了德陽·新鷗鵬國家級教育小鎮。目前，該小鎮的重點項目——巴川公學的教學樓、食堂、操場已竣工驗收并投用。彭什區域教育協同發展聯盟已成功組建，極大地促進了兩地師資的交流與學習。

在養老服務方面，成德交界地帶已實現企業職工養老保險關系無障礙轉移。

二、成德交界地帶融合發展存在的問題

（一）合作運行效果欠佳

雖然當前成德兩地交界地帶已建立各種合作機制，但存在交界地帶雙方利益共同點挖掘不夠、合作缺乏規范性約束和監督以及利益分配機制不夠完善等問題，使得合作機制運行情況和落實情況還不夠好，且未形成長效機制。主要表現為：交流次數少，交流方式單一；部分合作停留在表面，未進行深層次的研究謀劃；合作過程中溝通時間長，決策緩慢。

（二）合作不夠深入，合作面較窄

目前，成德交界地帶合作主要以道路、農業等基礎設施合作和社會事業合作為主，產業方面的合作不多。成都的彭州擁有西南最大的農產品批發市場——四川國際農產品交易中心，什邡擁有馬井鎮無公害蔬菜基地，兩地在農業方面長期保持密切的合作，但成德兩地其他交界區域的農業合作較為薄弱，如中金兩縣優勢特色農業食用菌、中藥材等合作雖已達成共識，但未取得實質性進展。此外，交界地帶第二產業、第三產業之間合作還主要停留在規劃階段，實質性合作較少。

（三）交通基礎設施建設滯后于經濟發展

雖然交通基礎設施項目是交界地帶各方合作最多的領域，但交界地帶部分道路和軌道交通等基礎設施建設仍滯后于經濟發展需要，在一定程度上阻礙了產業合作和轉移。如金簡仁快速路北延線中江段作為凱州新城對接成都“東進”骨干道路，意義重大，目前德陽境內呼應成都“東進”戰略的凱州新城已成雛形，但金簡仁快速路北延線中江段尚未開工建設。此外，彭什兩地個別重點交通項目還沒有進入國省市規劃“盤子”，也影響了兩地與周邊地區的路網通達程度。

（四）土地、資金等要素保障不足

土地要素方面。按照規劃，廣漢市交通、水利、能源等單獨選址項目用地總指標為2835畝，但實際上僅修建天府大道北延線、龍泉水庫、污水處理廠（站）、廣金公路項目就需要2800余畝，用地指標缺口很大。什邡市的交通路網項目和蔬菜、旅游康養等產業項目，濛陽新城和馬井新城等基礎設施項目，也存在土地指標不足的問題。

資金要素方面。邊界合作項目普遍存在資金籌集困難的問題。邊界合作項目往往涉及跨行政區域土地拆遷、交通基礎設施建設等，這些事項都需要資金的推動才能得到有效解決。而當前成德兩市邊界合作主要依靠政府主導和推動，上級政府補助占投資比例較低，且本級政府資金有限，配套資金籌集困難，使得邊界合作項目推進緩慢。同時，由于成德交界地帶城市經濟發展水平存在差距，資金投入能力不同，這也導致有關合作項目建設進度不一致。

三、推動成德交界地帶進一步融合發展的思考

（一）深入挖掘利益共同點

當前，交界地帶融合發展存在合作機制運行效果欠佳、合作不夠深入等問題，其產生原因很大程度上在于交界地帶合作雙方利益共同點太少、利益共同點挖掘不充分。因此，要解決這些問題，就需要深入挖掘合作雙方的利益共同點。具體來講，就是要充分利用好現有合作機制和平臺，加強溝通協商，結合兩地政府資源稟賦現狀和短期中長期經濟社會發展重大需求，充分發揮比較優勢和“1+1＞2”的合作效應；深入挖掘利益共同點，找準合作重點，持續拓寬雙方合作的廣度和深度，促進資源在區域間的合理配置，提高資源的配置效率，實現互利共贏。

（二）完善利益分配機制

合作的可行性在于合作的雙方有共同的利益，并且利益大于成本，而合作的持續性還需要有合理的利益分配機制做保障。因此，為了確保交界地帶合作雙方能夠長期有效進行，不僅需要深挖利益共同點，還需要建立完善的利益分配機制。

一方面，要建立利益補償機制。對邊界合作中的受損方或者為邊界區整體發展利益做出貢獻的一方，在資金、技術、人才和政策方面給予支持和合理補償。例如，水源地上游地區對水資源的保護和治理是一種具有正外部性的經濟活動。上游地區為此花費了一定的資金成本和人力成本，下游地區作為受益者，根據“誰受益、誰補償”的原則，應該對上游地區進行合理補償。

另一方面，要完善利益共享機制。由于邊界地區在經濟發展水平、資源稟賦、勞動力素質、自然基礎條件等方面存在差異，各地區對邊界合作整體發展的貢獻度就有區別，這些因素的存在決定邊界合作收益的分配具有差異性和不平衡性。因此成德邊界合作還需要打破“吃大鍋飯”的平均主義思想，減小區域外部性，由合作區域的財政局、地稅局、國稅局等多部門共同參與稅收等利益分享工作機制的制定。在制定分配方案時，要綜合考慮雙方在土地、資金、管理服務和基礎設施等方面的投入，并賦予相應權重進行合理分配，對那些經過協商無法達成一致分配意見的收入，可納入共享資金庫，作為下一步合作資金。

（三）加強對合作雙方的正向激勵

當前，缺乏有效的激勵機制是交界地帶融合發展取得的實質性成果較少的原因之一。因此，要加強對交界地帶合作各方的正向激勵，提高合作各方的積極性和主動性。可從以下三個方面加強激勵。一是建立專項激勵基金，用于獎勵在邊界合作中有突出貢獻的政府、企業及個人。二是創新稅費制度，對于合作成效顯著的企業適當給予專項稅收優惠。三是加強精神層面激勵，對交界地帶合作工作做得好的企業和部門，可授予專項的榮譽和稱號，并在大型媒體和平臺上進行大力表彰和宣傳［2］。

（四）加強對合作的全過程監督和約束

缺乏對合作各方行為的有效監督和約束也是影響交界地帶融合發展成效的原因之一。因此，要加強對合作過程中合作各方的行為監督和約束。

一方面，可通過反向激勵進行約束。對企業、個人拒絕落實合作協議條款、騙取獎勵資金等行為要進行適當懲罰，督促其改進或依法取締其合作資格。對合作過程中不作為、慢作為、違背經濟規律、干預市場對區域一體化構成阻礙的政府機構或部門，可在績效考核中予以適當扣分。

另一方面，要加強監督。利用第三方組織或成立邊界合作委員會開展監督工作，同時開發專門的APP或微信公眾號，為群眾和媒體提供一個專門的、便利的監督通道。

（五）加強交通互聯互通

交通上的互聯互通是融合發展的重要基礎，對促進生產要素自由流動意義重大。推動成德邊界融合發展，應把交通一體化作為融合發展先行領域，結合產業發展和群眾出行等實際需要，全面打通交界地帶“斷頭路”、拓寬“瓶頸路”，加快跨區域軌道交通建設，共同爭取成都城市鐵路軌道交通向交界地區延伸，搭建起高效的互聯互通交通網絡。對于重點交通項目，要實施掛圖作戰，將責任落實到具體分管領導，定期組織集體會商，及時解決項目推進過程中遇到的困難和問題。

（六）加強要素保障，解決發展瓶頸

第一，加強土地要素保障。合理調整完善土地利用總體規劃，如將本年沒有用完的指標調到下一年統籌使用，同時，每年年初認真開展用地需求研判工作，科學制定供地計劃，分批次報經批準，做好供地前期工作；探索在交界地帶范圍之外合理調劑土地指標，最大限度保障重大項目建設用地；探索在更大范圍內實現建設用地和耕地的平衡，提高土地閑置區域的利用效率；統籌實施土地整治、高標準農田建設、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，在新增耕地和產能經核定后，將這些用地用于補充耕地［3］。

第二，加強資金要素保障。加大轉移支付力度，增強縣市區政府融合發展經費保障能力；加強區域政策與財政、投資、金融、產業等政策的協調配合，統籌用好各級政府預算內基礎建設資金等財政性資金，加大對跨區域交通、生態環保、水利等重大項目的支持力度；充分用好地方政府債券資金，同時加強政府、企業和銀行三者之間的對接，加強政府與社會資本合作，保障區域重大項目尤其是在建項目的正常資金需求［4］。

四、結語

當前，同城化發展、區域一體化發展等跨區域發展方式是我國經濟發展的主要趨勢。交界地帶因具有地理位置相接的天然優勢，成為同城化發展、一體化發展的先行示范區，也是加快同城化發展、一體化發展格局形成的重要突破點。深入挖掘交界地帶各方利益共同點、完善利益分配機制、加強對合作雙方的正向激勵、強化對合作的全過程監督和約束等舉措有助于解決交界地帶融合發展過程中的合作積極性不高、合作不深入、合作面窄等問題。