城市片區開發投融資策略探究

陳東海

（中鐵二十三局集團第三工程有限公司，四川 成都 611100）

一、引言

片區開發是城市運行和發展中的重要社會經濟現象。國家和地區可以制定一種更加靈活的經濟政策，以利用片區開發吸引外部因素促進區域發展。但是城市片區開發項目通常資金需求量大且建設周期長，其開發效果也容易受投融資方案和管理模式的影響，最終影響城市的發展。因此，在現代化城市經濟建設過程中，相關政府部門需要對總體規劃目標和詳細內容進行掌握，制定科學合理的投融資策略，以實現對片區資源的有效整合，從而充分發揮片區資源的價值，推動區域經濟健康發展。

二、片區開發的內容和模式

（一）內容

所謂片區開發就是編制區域系統規劃內容，采取區域運營管理、投融資管理和區域招商等方式對項目進行分析并形成一種項目開發機制。投資建設層面上，其主要內容有土地整理、基礎設施和配套公建等。它適用于目前城市建設中的城建改造、扶貧開發、新城建設、旅游資源開發、綜合體開發、區域開展的TOD模式、經濟開發區開發等。

（二）模式

按照不同的開發主體，通常可以將目前的城市片區開發模式分為以下四種。一是政府獨資型開發模式。它指政府利用具有國有獨資屬性的開發公司對項目進行管理和開發，其資金則主要來源于政府財政收入。在此模式下，政府可以有效管控項目開發進度并保證自身收益，但財政壓力較大，容易導致負債率上升。二是政府在利用國有企業的同時積極引入外部資金成立合資的SPV（Special Purpose Vehicle）公司并對其授權，之后則以公司的名義進行項目開發，然后按照投資比例進行利益分成。三是完全外包型模式，即政府將項目開發權委托給具有相關資質的第三方，資金也由第三方提供，政府只給其提供一定的政策優惠和補償。這種模式有助于緩解政府財政壓力。四是混合模式。在這種模式下，政府將部分項目開發權交給第三方企業，自己則掌握重要項目的開發權。這能分擔政府資金壓力和投資風險，并實現政府對項目開發的整體掌控。

三、城市片區開發中投融資面臨的問題

（一）內容界定不夠明確

城區片區開發中的投融資在管理方面普遍存在著內容界定不夠明確的問題，尤其是新城片區開發。城區片區開發具有復雜性，政府在投資前通常只對片區發展的方向和最終目標進行了分析，并沒有制定出詳細的規劃，這容易導致項目在實施過程中出現資金不足的問題，從而影響片區開發項目的順利進行，增加項目管理難度。此外，在項目執行階段，由于內容界定不明確還會出現因權責劃分不清晰難以追究項目運營責任的問題，增加了后期運營權責劃分難度，從而導致投融資的管理效果降低。

（二）開發商經驗不足

在目前的城市片區開發中普遍存在著開發商重視片區建設忽視建設之后運營管理工作的問題，沒有真正實現項目的產業導入和產業發展，也沒有發揮項目開發的引導作用，影響了城市片區項目開發中的投融資管理效果。要在目前激烈的市場競爭形勢下充分發揮城市片區開發的投融資優勢，就要充分發揮政府的職能作用，做好項目建設和運營中的資格審查和產業協調工作。因此，政府要分析社會資本，逐漸完善投融資管理方案，以滿足片區的開發建設和發展的需要。

四、城市片區開發的投融資框架設計

（一）分析定位

在開展城市片區開發建設之前應針對地方開發和建設的特點制定相應的開發方案。在制定開發方案時，應基于對城市片區的全面了解制定投融資項目規劃，科學地設計業態比例，以保證所編制的財務預算方案能為后續的項目開發建設和投融資管理工作提供科學準確的依據。

（二）細化投融資指導策略

為了進一步細化投融資指導策略，不僅要基于對城市片區開發特點的掌握明確滾動開發機制，還要明確聯動開發機制。針對前者，要在掌握城市運行和發展狀況的基礎上確定城市片區項目及其開發順序。比如房地產項目，在開發之前應明確耗資最少的投資方案，并采取建設滾動開發項目的方式加快資金回籠，以給整個項目的開發建設提供充足的資金。針對后者，要在項目建設中采取聯動開發模式，也就是整合資源并確定聯動方案，以發揮不同地區的特色化項目的優勢，保證區域經濟和產業的發展。

（三）編制項目流程

在分析城市片區開發項目之后，應基于部門經驗在編制投融資項目規劃中細化相應的準備工作。比如明確總體目標，應結合市場需求以及市場的價格現狀、融資渠道等明確具體的項目執行流程，以防止后期工作中出現開發不足的情況。

（四）明確運作模式

基于目前城市片區開發的多種模式，在投融資管理中應結合時代發展所需、項目開發的實際需求、自身資金實力等科學地選擇或搭配不同的運作模式。這樣既能降低項目開發投融資風險，又能提高投融資的整體效率和效益。還應在此基礎上對投融資管理方案進行完善，以確保各項管理和項目開發建設工作的有序開展。

五、城市片區開發的投融資策略

（一）明確投融資規劃方案

在制定投融資規劃方案時，首先，應明確投融資邊界。結合項目開發類型確定項目的內容與投資主體以及城市建設與發展的特點，在政府的引導下構建投資模式，積極爭取資源補償政策或財政補償政策的支持。其次，要科學評估地方財力。根據目前PPP項目特點，結合地方財政承受能力評估片區實際狀況，以保證滿足片區的資源使用需求，確保投融資的有效性。最后，要分析投入產出的項目。在片區資源開發中應重點開發市場化項目，落實優惠性政策補償方案，以保證市場環境的公平性。

（二）細化土地資源開發機制

在片區資源開發中應重點開展土地開發和房產開發工作，并結合片區資金平衡和循環使用狀況開展預期收益和稅收融資工作，同時在此基礎上開展項目規劃設計和建設工作。還應結合區域經濟等情況重點開發土地資源，分析片區的整體規劃以及土地的獲取和供應計劃，預測土地讓出條件，評估土地使用價值，以明確土地資源開發的目的。

（三）制定資金平衡處理方案

在投融資管理中應結合城市片區開發的項目特點重點開展資金平衡處理工作，制定資金平衡方案，合理規劃相應的工作。在制定方案時應重點開展公益性項目的資金平衡處理工作，明確其項目管理費杠桿，以保證項目投入和產出資金的平衡，從而提高產業的經濟效益。此外，還要重點關注文化體育館等工藝項目的開發建設，確定資產投入和運營管理方案，以平衡各種資源，明確資金來源，從而提高企業效益和社會效益。

（四）完善片區投融資規劃措施

片區開發項目建設需要大量的資源和資金，且資金的回報周期較長，在重點開發片區資源的過程中應規劃投融資項目并建立保障機制。一是要明確片區開發的主體是政府或者代表著延伸的政府主體意識。對于資源管理中容易出現的土地價格與基礎設施成本價格不相符的問題，要將投融資管理作為工作重點，在政府政策的支持下保證項目建設的順利進行，以提高區域經濟競爭效率。二是政府應發揮自身引導作用開展投融資規劃，保證規劃的清晰性。在建立片區和投融資平臺的同時構建平等性對話平臺，以確保項目規劃的合理性，從而提高區域產業競爭力。

六、結語

在城市化建設進程不斷加快的形勢下，在開發城市片區時應整合片區的資源，結合區域發展現狀和未來總體發展規劃制定開發方案，確定資源管理方案和利用機制。尤其應針對片區開發投融資管理的難點及其問題制定合理的投融資方案并確定土地資源開發機制，協調處理資金平衡問題，以保證片區開發工作的順利進行，從而推動城市經濟的發展。