政府會計制度改革對地方高校預算的影響
——以A大學為例

彭 珂

（南安普頓大學，英國漢普郡南安普頓市）

高校預算管理是近年來國內學者探討的一個重要話題。隨著高校的發展，加強對高校預算的管理，發揮資金的最大利用效率，使高校國有資產保值增值勢在必行。不同學者從財務預算的不同方面著手，提出了各自獨到的見解。例如基于預算管理制度財權配置模糊提出了加強績效問責機制[1]，結合預算編制的現狀提出成立獨立預算管理部門[2]，利用升級和調整高校財務信息系統化建設開展全面預算管理進程[3]，通過預算績效目標的設定與預算管理結合提升高校的績效意識[4]，以目標效果來引導預算的整個流程，以此確保預算工作符合高校的發展規劃[5]等。以上相關研究主要集中在如何順應高校的長遠戰略計劃，走可持續化發展道路，將資源的浪費與經濟損失最小化上[6]。2019年政府會計制度（以下簡稱新會計制度）實施，提高了高校預算管理工作的質量和效率，從而使高校資金利用率和安全性得到很大的保障。所以高校應當從專業度、人員配置等方面著手，完善高校內部控制制度，致力于提高預算績效管理的改革[7]。地方高校作為我國高校的主體，辦學定位、辦學特色和辦學方向決定了其財務預算的特殊性，但對地方高校財務預算管理問題的研究一直不很充分。因此，本文在相關研究的基礎上，從A大學的視角，深入考察地方高校的預算管理模式及其績效評價體系，提出相關意見建議。

一、新會計制度對高校預算的新要求

新會計制度實施以前，我國高校實行的是2013年財政部頒布的《高等學校會計制度》（以下簡稱舊會計制度）。新會計制度以收付實現制為基礎，實時監控高校財務狀況以及預算的執行狀態，會計科目和報表的體系與行政單位平行。新會計制度將行政單位和事業單位的財務制度進行統一，由原來的行政單位會計制度與事業單位（行政事業單位）會計制度轉變為了“雙功能，雙基礎，雙報告”的會計核算制度[8]。同時，新會計制度引入了權責發生制，明確將財務會計與預算會計分割開來。這些新的變化對高校的預算會計提出了新的要求，具體體現在幾個方面：

一是核算要素及其核算基礎的變革。舊會計制度包含5個會計核算要素，并且業務核算基礎是修正的收付實現制，即以收付實現制為主，對于一些財務資產核算業務輔以權責發生制；新會計制度將會計核算要素增加到8個，其中與預算會計相關的分別是預算收入支出、預算結余結轉、資金結存，并且新會計制度在預算會計中實行的是完全收付實現制。新會計制度與舊會計制度相比，內容更加統一，口徑一致，增加了各個部門、各個單位的可比性，使得預算會計中數據的精確性得以提高。

二是預算會計科目的變革。新會計制度強調了預算會計的全面性。不僅在相關會計科目的一級科目下增設明細，還在預算收支表中將經營收入、科研事業收入、教育事業收入全部列入“事業預算收入”科目；將后勤保障收入列入“其他預算收入”科目；將高校運行費支出、一般性業務費支出、商品和服務支出并入“事業預算支出”科目。

三是預算會計記賬模式變革。新會計制度提出了平行記賬的雙體系平行模式，實現了預算會計和財務會計的適度分離，解決了舊有記賬模式的不足。預算會計和財務會計同步記錄系統準確地反映了高校的資金收支狀況，對會計信息的精確性和資產情況的全面性有很大的影響[9]。

四是會計報表發生變化。預算結余在以往的編制中會因為處理不當而產生堆積，導致高校資源的不合理分配，大大降低了經費的使用效果。新會計制度要求事業單位定期填制“預算收入支出表”“預算結轉結余變動表”“財政預算收入支出表”等報表，從而全面反映事業單位預算資金收支情況。

五是預算績效水平的變革。新會計制度要求對高校業務成本核算的科目進行區分，資金活動進行全程監管，通過這種方式提高高校資金使用的水平和效率[10]。此外，新會計制度還提出決算報告以年初預算數為基準，客觀合理地反映預算執行效果，從成本和收入兩方面來提高要求，以準確客觀地反映預算績效評價結果，提高預算績效的管理水平。

二、新會計制度對A大學預算管理的影響

A大學是一所公辦全日制地方普通本科高校，擁有理、工、農等8大學科門類，50多個本科專業，目前在校職工接近1500人，在校本、?？茖W生22000余人。新會計制度實施前，該校在高校預算管理中主要采取省市共建，以市為主的模式，以相關地方性政策、學校發展規劃以及年度預算目標為基礎，并參照以前年度預算的執行和預算結余結轉情況編制預算。新會計制度的實施，對于A大學預算編制產生了以下方面的影響。

（一）編制流程的變化

編制流程的變化突出表現在三個方面。

一是會計核算基礎轉變。舊會計制度下，A高校會計核算是以修正的收付實現制為基礎，也就是說雖然基本的核算采取的是收付實現制，但仍然有部分業務核算采用權責發生制。比如說一些暫存暫付類項目未歸屬于收入和支出，這就很大可能導致實際的收支金額與預算資金產生較大的差額，不能準確作為下一年的預算編制參考。新會計制度對原有的會計核算基礎進行了改進，以完全的收付實現制對預算會計進行核算，與財務會計適度分離。

二是編制核算范圍擴大。舊會計制度下，預算會計對于學校的內債和投資情況沒有全面披露，被暫收暫付項目掩蓋，導致年初預算和實際年度發生情況產生較大差異。新會計制度的實施更新了預算會計的核算范圍，增設了債務預算收入、債務還本支出、投資支出等，擴大了核算范圍，能夠直接準確地反映預算資金的收支情況。除此之外，還要求報表編制的范圍增加分校、后勤部門等獨立核算單位，通過統一的核算方式，更加全面地進行年初預算編制，提高預算報表的精確程度。而且將A大學的負債情況與預算會計相結合，可以對學校未來年度現金業務情況進行預測，對于可能存在的財務風險提前預警。比如A大學2019年初的預計負債就包括其他應交稅費、其他應付款等，在這樣的情況下，在編制2019年預算時，即使當期存在數額較大的結轉資金，還是應當有意識地為預計負債留出充足的資金。與此同時，新會計制度要求擴大核算范圍也對A大學財務編制提出了更高的要求，這表明改革后的預算編制不能僅依賴當年的預算執行結余情況，還應當考慮到未來的財務風險，排除一些不利因素，建立相關的預算平衡機制。

三是編制模式改進。A大學以往內部各部門預算普遍采用增量法編制模式，即根據當年預算安排和收支情況核定下一年度收支額，據此編制下年度預算報告。然而這種方法不僅會造成預算支出只增不減，還對預算松弛現象的產生起到推動作用，主要表現為高校內部的各個二級單位、項目負責人和校內全體職員，以能更加有保障地達到相關任務要求為目的，在滿足預算需要數額的基礎上會增加一些“保險預算”。這在很大程度上弱化了預算控制職能與績效考評職能，降低了資金的使用效率。新會計制度實行后，A大學也開始逐步推進零基預算法，嚴格按照“二上二下”的制度來編制預算，站在業務實際需要的角度，對每項收支進行評估，建立厲行節約、反對奢侈浪費的長效機制，逐步降低行政運營成本，合理配置資金資源，保證預算的合理平衡。

（二）校內預算管理的變化

新政府會計制度給A高校的預算責任歸屬、信息系統化和財務報告全面化等帶來很大影響。

新會計制度使預算責任更加明晰。在舊會計制度中，A大學根據事權確定財權來編制預算，預算執行責任到部門，按照各部門申報的支付時間進行預算支出。由于預算科目涉及的領域較多、政策性強，財務人員并不能完全理解不同工作任務對預算資金的實際需求，時常會導致A大學計劃財務處對校內各個二級單位上報的預算申請不理解，沒有依照實際工作需求編制年初預算，導致事中出現撥款不足、二次審批的現象，使工作任務增加，預決算數額差異增加。而在新會計制度下，A大學更新了會計信息系統，將財務系統與資產系統進行對接，對收支科目明細化核算，這樣就使財政部門對不同二級單位當前的資產配置情況有更進一步的了解，對校內項目的成本核算起到了促進作用。在統計評估各部門的成本后，財務部門以此為標準，對各個部門提出的預算申報進行審核，精確地制定新年度的預算安排。與此同時，A高校將屬于部門分擔的成本計入部門的預算核算，這樣，就與需要計入校級預算的成本分離開來，更加明確了預算的責任部門與歸屬，對事后預算績效的評價和追責起到奠基作用。

新會計制度使財務信息系統化。A大學人員在新制度改革實施的過程中，以“快樂辦公”的業財一體化財務管理平臺為橋梁，便捷地進行財務查詢、網上報賬、預算申報等業務。以“快樂辦公”為樞紐，不論是職工或者項目負責人，還是財務人員，都能方便快捷地查詢往來款項和預算明細進展情況。

新會計制度使財務報告全面化。以往的高校預算制度要求高校提供預算決算報告，反映的是一年中預算的完成情況和實際預算差額，但是在實際的預決算報告的編制中，部分資金歸屬和數據分類的精細化、準確性不到位，比如將“教育事業預算收入”歸類到事業收入或其他收入，使預算與決算報告不明晰。決算報告反映的是預算安排的進度和實施效果，自然需要在統一的標準下進行比對，所以高校應當對科目的歸屬和選擇進行統一的安排，這樣才能使數據信息具有可比性，為高校的預算績效評價打好基礎。新會計制度不僅在報表編制方面明確了處理程序和科目歸屬，規范了財務人員開展工作的細節，還要求高校提供全面的財務報告。如A大學在某年的編制中增添了“預算支出相關信息表”和“預算結余結轉變動表”，其中相關信息表涵蓋了資產信息、負債信息、預算結轉結余信息等內容，更加全面反映了A大學當年的預算執行情況和運行狀況，提高了A大學預算會計的信息質量，為以后年度預算編制工作的展開奠定了良好的基礎[11]。

（三）績效管理的變化

政府會計制度改革對高校預算績效管理全面實施提出了更高的要求。以往A大學對于預算的事后評估沒有一個完整的評價標準，主要采取自評模式，在決算數額中將各項目的經費使用明細分別標注，并且要求各個部門對于經費使用的成果進行闡述，由各個部門或者項目負責人進行自查，填制一份預算完成情況評價表，不僅要將資金使用情況進行整合，還需要填寫經費產生的成果。新會計制度實施以來，A大學在決算報告編制完成后又增設了“部門決算量化評價表”，將指標進行分級，給不同的項目賦予不同的權重，設置評分標準，由專業的財務人員進行打分評價。

此外，新會計制度要求學校將內債完整披露，計入費用和負債，減少當期盈余，在預算績效評估過程中明確投入的資金以及高校目前存在的財務風險。這種全面的會計信息披露能準確完整地反映出為達到績效目標所使用的實際數額，也就是說評價時要包含績效完成效益、投入收益等全面的信息[12]。

三、A大學預算編制在新舊會計制度銜接中出現的問題

（一）相關人員學習制度理念不透徹

行之有效的改革是以充分的理論知識為基礎，與此同時，相關人員又對于整個預算管理的實施和改革起推動作用。通過對于A大學部分在校人員的訪問發現，除了多數財務人員和一些部門負責人，大部分職工對于校內預算的制度改革并不是十分了解，不具備完善的理論基礎和專業技術，然而根據新會計制度要求，預算管理的全面性擴大了預算會計的范圍，要求全體職工積極參與到預算編制當中來。所以要深化改革，實行全面預算績效評價不僅僅對財務人員的專業度和實踐經驗有較高的要求，還要確保相關職工對新制度有一定的理解和掌握[12]。

（二）預算執行調整有待提高

新會計制度下的預決算報告仍然存在一些問題。當前A大學的預算資金調整政策并沒有很大變革。A大學規定，每年的預算資金調整時間集中安排在年度6月和10月，分兩次調整。凡要求進行預算調整的部門，要寫出書面申請，由部門領導、主管校領導簽字后，報計劃財務處匯總，匯總金額在10萬元以內由主管財務校長審批，10萬元（含10萬元）以上至50萬元由校長辦公會決定，50萬元（含50萬元）以上由黨委會決定。科研項目預算調整由科研處負責審批。目前高校的預算管理體系彈性大、執行力弱，很大程度上是因為預算批復下達的滯后性，在沒有批復的這段時間內，預算的執行帶有很大的主觀性，所以在預算文件下達后，實際與預算不符合的地方只能等待調整。而且在整個預算執行流程下，不同崗位的人員由于側重點不同，會影響預算環節的銜接，比如預算的管理人員側重于額度的管控，審核人員對于資金的真實性和去向更加關注，項目負責人更加偏向項目完成進度，各方關注點不同會造成預算執行和管理之間的脫節。

（三）績效評價改革不完備

政府會計制度改革后，A大學雖然增加了預算編制程序，編制了部門決算量化評價表，績效評價采取單位自評的模式，通過對財務指標的評價來判斷預算的執行程度和效果，這種評價方式雖然能夠直觀地看出預算流程中的完成度和數據情況，但是因為缺少非財務層面的評價，使得績效評價機制無法全面反映經費的使用情況和效果。高校作為一種以成本控制為核心的非營利性組織，需要考慮到學校本身的發展規劃，在財務層面再增加內部流程、發展成長和目標對象層面，這樣就在原有的績效評價基礎上，增加了因為主觀因素而產生的影響，也同時擴展了績效考評的范圍，對高校長遠的戰略發展產生深遠的影響[13]。

目前，由于A大學預算管理改革尚在健全中，所以在年終對預算結果的考核和評價階段的控制缺乏足夠的重視，面對預決算數額差異較大的業務，并未徹底地查找影響因素，對于責任方沒有完善的追究體系，只關注了事前和事中的控制，導致事后的管理出現漏洞。目前A大學的預算管理評價體系不能準確清晰地將各個階段的質量反映出來，這對于深入分析當前高校存在的預算管理問題有很大的影響，因為當期預算產生的問題，很有可能對未來預算編制產生誤導作用，使來年預算規劃不能順利展開。

四、研究結論與政策建議

綜上研究可以得出以下結論：新會計制度的實施無論對地方高校的預算編制流程還是預算管理及預算績效考核都會產生廣泛的影響，這些影響對高校財務制度改革提出了更高的要求，地方高校必須積極適應新會計制度實施所帶來的預算管理的新變化。為此，可以從以下四個方面著手。

（一）修訂相關規章制度，加強人員培訓

高校應該依據新會計制度，對校內財務相關規章制度，如預算會計科目的明細設置、業務處理流程和內容規定、財務工作職責明確、預算執行監督機制等進行修訂，為新舊會計制度的銜接提供制度保障。另外，對包括預算負責人及二級單位成員在內的所有預算編制參與人員進行新會計制度的全面培訓。同時，要求高校內部的其他成員，認真學習上級下發的預算文件，熟練運用網絡經費申報系統，配合預算責任人做好信息化的預算管理體系。

（二）加強預算執行過程的協調和溝通

在預算編制及執行過程中，高校內部各有關部門和人員應當協調和溝通，以降低高校預算管理的松弛性，提高資金配置效率和使用效率。在執行期間，各個部門或者項目負責人應當及時上報預算執行情況，計劃財務處及時匯總整理，分階段向校領導上報，和當時的預算計劃進行對比，及時調整不合理的資金使用，對年度預算計劃進行實時評價，為下年度預算計劃提供參考。

（三）健全預算績效評價機制

高校應該對預算執行的效果進行評價，將高校長遠的戰略目標量化細分為多個績效指標，從財務維度和非財務維度兩方面構架預算績效評價體系，將預算績效評價范圍擴大，考慮多方面的因素，以此來評估高校的預算執行效果。除此之外，在事后對于各部門的責任歸屬也要劃分清晰，減少因為部門和上級直接的利益沖突對預算產生的重復或壓縮，有效地減少預算執行松弛的現象。對于各部門預算績效評價激勵懲罰制度也必不可少，合理有效的獎懲機制能夠激發部門人員的工作熱情，責任追究及時到位會對整個高校的預算效益產生有利的影響。

（四）提升財務信息化建設

及時準確的財政信息是準確實施預算管理績效的基礎。在互聯網發展迅速、大數據時代，必須大力推進高校財務信息化建設，促使高校和政府部門的財政在橫向和縱向方面都能互通。為了能做到及時、準確、完善地反映高校預算數據信息，可以采取電子信息系統化的方式，不論項目的大小，只要產生了資金的使用，各個部門和項目主體就能夠將經費使用的詳細數據進行上傳，在系統中可以迅速找到部門數據傳輸，財務處也能夠更加便捷地找到需要的數據，構建會計數據合集。