算法行政背景下健康碼適用現狀、問題及規避路徑探析——以西安市健康碼為例

涂雨欣 楊玲 尹雪

（西北大學法學院，陜西 西安 710000）

一、健康碼的內涵界定和運行機理

（一）健康碼的內涵界定

根據2020年2月25日國務院《關于依法科學精準做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，健康碼是行政機關綜合判斷個人健康風險等級，獲得出行、復工資格的法定證明，是出于風險預防的目的對個人信息處理并進行自動化行政評級的行為，其內嵌了自動化的程式標準，是應急狀態下算法行政在全國范圍內的全新嘗試。

（二）健康碼的運行機制及其合理性

健康碼作為政府的數字工具，其運行主要依托市場主流應用程序，通過線上采集授碼、線下核驗信息掃碼兩條路線，根據行政機關已程式化的評判標準對疫情防控大數據庫的信息進行處理，最終呈現出“紅黃綠”三種不同健康狀態。在這種運行機制下，政府部門是數據的控制方，為行政治理提供數據技術的企業則是數據的處理方，而公民則是數據的提供方，維系三方的核心在于企業根據行政機關設定的評判標準[1]而提供的算法。

從健康碼的使用目的來看，其出于風險防控的目的，維護的是社會的公共利益，具有合法性；但從使用手段來看，健康碼是一種自動化的行政評級，前期的信息收集和評級后的控制措施都帶有一定強制性，公民個人信息保護、信息處理誤判等風險是否超越了法律保護的界限仍有待考量。

二、健康碼的適用現狀

（一）西安市健康碼的適用現狀與效果評價

由于全國各地健康碼的運行機制大致相同，故以西安市的適用現狀為例進行調研分析。宏觀角度而言，健康碼在西安市的落實進展順利。在通過問卷的形式對西安市不同年齡段的市民進行走訪調研后發現，對西安市健康碼的實際效果評價中。超過80%的被訪者認為在疫情防護過程中西安市健康碼發揮了實際效果，但仍有10.28%的被訪者認為西安市健康碼的實際效果有限。

鑒于適用效果評價呈現出多樣化的選擇，故對西安市健康碼存在的風險與實際局限進行深入考察。

（二）健康碼適用中存在的問題

1.算法自動化決策地風險

由于算法標準、原始數據等原因形成的思維處理慣性，進而使得算法系統在自動化決策過程中出現帶有偏向性的結果[1]。除卻程序設計的偏差產生的偏見外，人工智能自動化決策也伴隨其他類型偏見，容易無端放大某些風險要素，或者由于算法程序本身的局限性得出與實際不符的結論。

2.個人信息的保護面向

疫情防控過程中健康碼的生成方式是動態碼，然而健康碼所包含的信息不僅是呈現的個人身份信息和健康信息，還包括交通出行記錄、通信記錄、家庭住址等個人敏感信息。這些龐大的信息在數據傳輸、管理的過程中難以避免地在系統后臺聚集，增加了信息泄露地風險[2]。

3.健康碼誤判的救濟途徑不暢通

作為疫情期間公民出行的法定證明，健康碼呈現的不同結果對應著不同的管控措施，而出現誤判的黃碼和紅碼時，配套的解決措施卻并不完善。同時，公民對于現有健康碼誤判的救濟渠道知悉度低，疫情管控下趨于被動，特別是對于多地往返人員而言，各地健康碼管理措施不一，盡管全國推進健康的互認機制②，但還沒有統一高效的申訴或救濟渠道，這亦是擺在各地健康碼互認機制推進面前的問題。

三、公共空間健康碼適用風險的規避路徑

（一）技術治理：“算法偏見”的預防與協調

“算法偏見”作為人工智能領域所固有的缺陷，雖無法完全消除，但可以通過提前預防和事后的應對措施來規避。具體而言，健康碼在算法程序的構建方面應當重視算法公正，既需要保證程序的公正，還需要在具體的數據選取方面做到公正合理。另一方面，涉及對“算法偏見”的事后應對與協調，可以采用“算法程序”的自我糾錯和漏洞修復功能，以此將損失和影響降到最低。

（二）算法背景下的個人信息保護

公民的個人信息兼具人格和財產利益，在算法治理的模式下，公民的數字人格更加被重視。因此，健康碼在控制處理公民個人信息時更應加強相應的保護措施。

首先，知情同意原則是個人信息保護的基本原則，即數據控制者在處理個人信息時，應當履行告知義務，尊重公民的知情權，讓使用健康碼的公民明確自身的權利范圍以及個人信息的利用目的和范圍。

其次，行政機關在依據健康碼治理的過程中也需要遵循比例原則[3]，反映在健康碼運行的合比例性審視，則須經適當性、必要性和均衡性的三重審度，例如對公民敏感信息的采集需要把握好個人信息保護的邊界[4]，對不必要采集的信息不予采集，兼顧好防疫目標和相對人的利益。

（三）風險防控及報錯問責機制的完善

在健康碼運行中存在“算法偏見”、數據報錯等風險，這給疫情防控工作中信息的收集與識別帶來不便，同時也給公民帶來困擾。如何規避和進行救濟，關鍵在于完善風險防控及報錯問責機制。

健康碼的風險防控有賴于算法程序的精準調配和工作人員的嚴密審核。一方面，健康碼需要在不斷地試錯中加強數據運算的精準度，同時輔之以算法程序的自我糾錯功能。另一方面，配套的人工的救濟渠道是有必要的，但人工救濟渠道也需明確好權責界限[5]，責任主體根據不同的責任類型進行責任承擔。

四、后疫情時代：健康碼的發展進路

（一）健康碼在“后疫情”時代的發展趨勢

當前，全國多個地方在嘗試健康碼的升級轉型。安徽“安康碼”添加政務服務事項、一碼通辦等新功能；杭州健康碼上線了醫院預約掛號和“健康證明”功能。健康碼在“后疫情時代”的轉型發展是必然趨勢，西安市健康碼也需要盡快建設體系性制度，將之擴展到政務服務、醫療健康、交通出行等領域。

（二）建設健康碼的體系性制度建設

健康碼應盡快建設體系性制度，充分利用現有健康碼建設和應用的良好形勢，將防疫健康信息碼升級為多功能信息碼，既能夠有效地提升政務服務效率和水平，助力“放管服”改革取得新突破，也能促進信息技術與其他領域的更深層次結合。

其次，國家層面做好頂層設計，為政府職能轉變、釋放數據紅利、促進數字經濟和實體經濟融合發展指明方向。具體到健康碼的升級，可以作為后疫情時期數據經濟的一個突破口，在新一輪產業變革中進行謀劃，先從地方試點探索開始，鼓勵地方立法和政策創新，處理好各方關系，穩步拓展數據應用場景，推動健康碼與政府治理融合、與服務業融合，與產業融合，從而催生更多數據經濟商機[6]。

五、總結與展望

在算法行政背景下，健康碼的適用有效提升了政府的行政管理效率，也讓算法治理在實踐中接受公眾的檢視。健康碼在后疫情時代該何去何從？目前，由杭州市政府牽頭的多地政府提出在疫情常態化之后拓展健康碼應用的建議[7]。但無論是健康碼的升級轉型，還是常態化管理路徑的探索，都需要我們從科技、民生、法律等多重視角考量分析。

注釋：

①參見市場監管總局（標準委）發布《個人健康信息碼》系列國家標準。

②參見《關于深入推進“互聯網+醫療健康”“五個一”服務行動的通知》。