國土空間規劃背景下城市更新路徑探索

楊淑芳

（山東省陽谷縣自然資源和規劃局，山東 聊城 252300）

引言

國土空間規劃與傳統規劃之間存在著較大的區別，其是以任務為導向設計出的一個全新架構，可以充分保證自然資源的保值增值。在這一規則的界定下，國土空間規則工作的基礎需要從法律出發，規定好自然資源的內容以及范圍。因此，相關的工作人員在規劃國土空間資源的過程中，必須不斷調整優化制度以及政策，才能實現對中央以及地方權力的明確劃分。

一、概述

（一）國土空間規劃概述

國土空間規劃的目的是提高國家治理能力現代化、提升人民的生活品質。對國土空間進行規劃，既可以保護國土空間，也是對政府職能部門、行業人員及規劃專業人員工作模式及意識的提升與轉變，具有重要意義。我國國土空間規劃的演變過程總體上可分為3 個階段。1.改革開放初期的10 年，主要體現在區域規劃與城市規劃相結合，空間區域、空間規劃、城市規劃等越來越受到重視，推動國土空間規劃雛形顯現。2.城鄉統籌階段，實現重心從城鎮空間到鄉村空間的轉化。3.21 世紀至今，我國走向城市時代，全面升級了空間性和區域性規劃。在進行第二次國土空間規劃過程中，主要涉及戰略性區域空間規劃、城市發展戰略規劃，同時還包括跨區域空間規劃。調查結果顯示，我國多數省市區逐步開展了都市圈或大區域的國土空間規劃，尤其是北上廣等一線城市，已經成為國土規劃的引領。但是，當前在國土規劃的過程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不斷加快對區域、城鄉規劃布局工作，以引領國土空間規劃的快速推進。

（二）大數據與智慧城市在城市規劃中的重要性

利用信息技術以及通信技術，可以對城市實際運行情況進行監督與管理，同時收集不同信息，進行整合與分析，提升城市管理質量與管理效率。除此之外，通過大數據挖潛，可以更為客觀地掌握實際使用人的吃、住、行、玩等行為特征和規律；通過把握“用腳投票”的客觀情況，將為智慧城市規劃設計提供基礎信息層，更精準地識別城市問題癥結和人民的關切點，避免自上而下的主觀臆斷，從而真正地做到“人民城市為人民”，在此基礎上所制定的城市規劃和管理方案，符合人民的期盼，有助于提升城市管理質量與管理效率。如，在智慧城市交通建設工作中，可以通過使用大數據技術，對人流信息以及車流信息進行收集，結合城市發展實際情況，計算區域交通的流量數據，形成該區域各信號燈的配時方案，實現該區域的交通流量最大化，提升通行效率。

二、發展現狀與相關規劃約束

（一）發展現狀

番禺產業園現狀已建設用地主要位于亞運大道以北，大道以南主要為廣州市番禺區良種繁殖場的農田、空地和村居；現存大量生態農田和大面積閑置綠地，南臨市橋水道，多條河涌水系縱橫穿越，均為現狀農田重要灌溉和片區防洪排澇體系，園區獨有的生態景觀資源，在規劃設計中急待充分保護與利用。

（二）相關規劃約束

番禺產業園絕大部分位于在編《番禺區國土空間規劃》（2017—2035）城鎮開發邊界內，但部分河涌水系周邊涉及永久基本農田，需在規劃設計中予以嚴格保護；在現行《番禺區綜合發展功能片區土地利用總體規劃》（2013—2020）中，產業園還涉及大面積連片耕地，根據最新國家連片開發相關法律法規，需在未來規劃中考慮占卜平衡，統籌開發時序；南側近沙灣水道片區，在《番禺區環境保護“十三五”規劃》（2017）中位于水環境超載管控區，在規劃產業方面需明確禁止高耗水、高污染行業；同時東部、南部區域還位于《廣州市都會區東部生態廊道概念規劃》區域級和組團級生態廊道內，需嚴格管控開發強度和廊道內開發建設用地的功能類型。

三、國土空間規劃背景下城市更新路徑探索

（一）融合作為詳規類型，作為國土空間規劃治理單元

存量土地的更新利用是我國大部分城市空間資源拓展的重要手段，更新改造應成為國土空間治理的重要組成部分，將存量土地更新納入現有的國土空間規劃體系中，成為法定主流規劃的一部分。廣州市近年來對此進行了較多探索，將更新改造型單元作為單元詳細規劃的一種類型統籌納入國土空間規劃體系中，并完善更新單元相應的政策配套體系。結合更新改造地區不同的特性，在單元規劃中增加更新目標定位、實施計劃、經濟平衡和資金來源等內容。

（二）智慧城市與大數據在海量數據信息處理中的應用

在城市規劃工作開展中，會產生海量數據信息，此類數據信息的處理，如果單純依靠人工方式，不僅會浪費更多時間與精力，數據分析與處理的準確性也無法保障。而運用大數據對城市規劃過程中所產生的數據進行梳理，則可以通過圖、表等方式直觀呈現數據本身特征，不僅可以減少工作人員工作量，還可以確保數據信息處理的有效性與準確性。除圖表外，還可以通過建立分析模型，研究現象背后的成因、研究識別關鍵角色或特征、研究影響范圍或實施效果。總之，通過大數據對海量數據信息進行分析，既直觀呈現了數據本身所包含的特點，又避免了因人工操作而有可能帶來的失誤，保障了智慧城市規劃建設的合理性。

（三）夯實基礎

為進一步推進國土空間規劃動態編制工作，珠海市自然資源局通過科學的、合理的、有序的手段引導珠海2035 年城市空間發展。首先，全面推進規劃編制工作。將自然環境資源承載力作為評價國土空間開發適宜性的標準，對基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界進行統籌規劃，為形成全新的發展格局奠定良好的基礎。其次，全面推進專題研究工作。調動某市各區、各部門力量，共計開展37 個國土空間總體規劃專題研究會，為引導珠海2035 年城市空間發展做好鋪墊。最后，召開高鐵專題研討會，為2050 年遠景發展戰略做好充足的謀劃工作。在對國土空間規劃的思路與內容進行編制時，將農業、生態、建設、產業空間進行全面總結，并在分析“五規”國土空間布局差異性的基礎上，對地類轉換、地類差異標準進行詳細界定，為解決國土空間規劃坐標系問題提供完整的依據。

（四）國土空間規劃信息一體化平臺的搭建

在國土空間規劃的實施過程中，要對區域內土地的利用狀態等其他數據進行實時、長期的監測和評估，當監測數據與規劃目標出現偏差時，要及時發出預警，這樣信息化、智能化建設就成為國土空間規劃體系的重要基礎。為了實現這一目標，必須著力打造國土空間規劃信息一體化平臺，作為國土空間數字化體系的基石。在現有國土空間規劃大數據庫的基礎上集成地理信息系統、建筑信息化模型等新技術，整合公共服務數據、智能感知數據等為不同部門的用戶搭建國土空間規劃編制和管理信息的一體化平臺，實現國土空間規劃在線審批、協同辦公、智能編制、歷史信息查詢比對和預警的功能。通過增加大數據挖掘和云計算的應用，增強規劃大數據的挖掘分析，為決策提供數據支持，推進在國土空間規劃編制、審批和實施等方面的智能化發展。

（五）智慧管理

通過智慧城市，可以實現城市的智慧管理及服務。在城市的運轉過程中會出現海量的數據信息，人工獲取的數據方法不但效率低，而且錯誤率高，無法實現對數據的可視化分析。而應用大數據技術就能收集海量信息，并且能夠高效地分析和管理這些數據，從而及時、準確、全面地掌握城市的運轉情況。另外，智慧管理能夠捕捉多種信息，包括城市信息和生產生活信息。目前，國土空間規劃部門與其他部門聯合打造了數據整合管理與互通共享大數據平臺，為國土空間規劃分析提供實時動態的基礎數據源。智慧管理為城市的正常運轉和良性發展打下了堅實的基礎，并且降低了城市管理的行政成本。

（六）海綿城市規劃與國土空間生態修復

黨的十八大以來，中央從生態文明建設的角度提出“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強調：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。“用途管制和生態修復必須遵循自然規律”“對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的”。國土空間是由山、水、林、田、湖、草等各組分互相關聯而形成的有機整體，是一切自然、社會、經濟、生態及政治等活動生存與演變的場所和環境，是復雜的綜合系統。海綿城市理念與生態修復理念高度契合，也是將“山水林田湖草”作為生命共同體和完整系統。新背景下的海綿城市規劃應補充和完善國土空間生態修復部分內容，為“美麗國土”提供更強有力的支撐。

結語

綜上所述，土地資源和其他自然資源的資本化對我國宏觀經濟發展具有十分深遠的影響。因此，在國土空間面臨轉型的背景下，應以更加積極、樂觀的態度面對自然資源規劃分區帶來的挑戰，在明確國土空間用途管制內涵的基礎上，明確創建空間規劃基本架構的職責，不斷優化、調整規范責權利，以此為落實各項國土空間規劃與管理措施，奠定良好的基礎，進而促進生態、經濟、社會協調發展。