“十四五”開局與成渝地區雙城經濟圈高質量發展

莫遠明

(重慶工商大學 成渝地區雙城經濟圈協同發展中心， 重慶 400067)

2020年以來，中國在統籌疫情防控和經濟社會發展的基礎上，在進入“兩個一百年”的歷史交匯期、開啟“十四五”的新發展階段，“貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提出了構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[1]。這是新時代中國基于對國內國際形勢的準確研判作出的重大戰略決策。“十四五”時期，成渝地區雙城經濟圈建設作為國家區域發展戰略將迎來重大戰略利好。在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中看成渝地區雙城經濟圈建設發展，有利于更科學地把握和面對“十四五”時期乃至未來更長時期成渝地區雙城經濟圈發展面臨的戰略機遇和風險挑戰，明晰對成渝地區雙城經濟圈經濟高質量發展的走向判斷和未來思路，進而助推成渝地區乃至四川、重慶兩地黨委政府的科學、民主、依法決策。

一、“十四五”開局成渝地區雙城經濟圈建設的宏觀戰略情形

從1953年至今，中國先后實施了14個五年計劃或規劃。其中“十四五”規劃備受關注。“十四五”時期是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，發展仍然處于重要戰略機遇期，但面臨的機遇和挑戰有新的發展變化。因此，“十四五”時期，中國優化區域經濟布局，促進區域協調發展，推動成渝地區雙城經濟圈建設，要準確把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。

(一)構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的政策演進

“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[2]是基于我國現階段面臨的國內外形勢和未來經濟社會發展趨勢而作出的重大戰略部署。2020年5月來，以習近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，審時度勢，構建的以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的頂層設計和制度安排不斷優化，與時俱進，其政策演進軌跡如下：

2020年5月，中共中央政治局常務委員會指出：“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”

2020年7月，中共中央政治局會議指出：“當前經濟形勢仍然復雜嚴峻，不穩定性不確定性較大，我們遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰的角度加以認識，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”

2020年8月，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上指出：“以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局……要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局……我們要堅持供給側結構性改革這個戰略方向……更多依托國內市場，提升供給體系對國內需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。當然，新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。”

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。

2021年《政府工作報告》指出“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來……依托國內經濟循環體系形成對全球要素資源的強大引力場，促進國內國際雙循環。建立擴大內需的有效制度，全面促進消費，拓展投資空間，加快培育完整內需體系。”

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局[2]。

綜上分析，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據我國新發展階段、新歷史任務、新環境條件作出的重大戰略決策，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的又一重大理論成果。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局將貫徹“十四五”始終乃至未來更長一段時間。推動成渝地區雙城經濟圈建設，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的一項重大舉措。新發展格局下的經濟高質量發展，是推動成渝地區雙城經濟圈建設的重大發展主題。

(二)優化區域經濟布局、促進區域協調發展的頂層設計

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域協調發展。在習近平新時代中國特色社會主義經濟思想指導下，中國逐步形成了區域協調發展的總思路：按照客觀經濟規律調整和完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議進一步指出：優化國土空間布局，推進區域協同發展和新型城鎮化。在西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的四大板塊格局下，以習近平同志為核心的黨中央加強了優化區域經濟布局、促進區域協調發展的頂層設計，提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、推動成渝地區雙城經濟圈建設、促進黃河流域生態保護和高質量發展等新的區域發展戰略，到2021年3月30日，中央政治局審議的《關于新時代推動中部地區高質量發展的指導意見》指出，“推動中部地區加快崛起”。中央已專門針對西部開發、東北振興和中部崛起出臺了促進新時代高質量發展的指導意見。至此，在新時代，中國關于區域協調發展的戰略布局已實現東西南北中的區域全覆蓋，東有長三角一體化，南有粵港澳大灣區、海南自貿港，西有成渝地區雙城經濟圈建設，北有京津冀、雄安新區、東北振興、黃河流域生態保護和高質量發展，中有中部崛起戰略。中國區域經濟新格局為“十四五”時期經濟高質量發展奠定了堅實的制度基礎。

(三)推動成渝地區雙城經濟圈建設的戰略加持

2020年1月以來，以習近平同志為核心的黨中央作出推動成渝地區雙城經濟圈建設的重大決策部署，為成渝地區雙城經濟圈賦予了戰略使命，帶來了重大機遇。通過多次戰略加持，推動成渝地區雙城經濟圈建設具有重要的戰略價值。

1.國際戰略競爭凸顯成渝地區雙城經濟圈建設戰略價值

隨著世界經濟下行、新冠肺炎疫情嚴重、國際政治經濟形勢惡化，以美國為首的西方國家，將與中國長期進行戰略競爭。習近平總書記多次強調，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[2]。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就是中國的從容應對之策。這也從一個側面印證了2013年以來中國推進“一帶一路”建設的重要性和必要性。在以國內循環為主體、國內國際循環相互促進的雙循環戰略下，新時代西部大開發戰略進一步強化，位于西部核心和戰略大后方的成渝地區雙城經濟圈戰略價值凸顯。以國內循環為主體，包括成渝地區雙城經濟圈在內的廣大西部地區的市場潛力巨大；在國際政治經濟形勢惡化的當下，成渝地區雙城經濟圈作為“一帶一路”建設和長江經濟帶建設的戰略支點、“一帶一路”建設和西部陸海新通道建設的核心樞紐，戰略騰挪的空間大。特別是成渝地區雙城經濟圈建設通過2020年1月中央財經委第六次會議、10月中央政治局會議出臺的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》、2021年2月出臺的《國家綜合立體交通網規劃綱要》和3月出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，上升為國家戰略，被賦能中國經濟增長第四極。2020年1月的中央財經領導小組第六次會議指出，要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極，使成渝地區成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地，助推高質量發展。2020年10月的中央政治局會議指出：“使成渝地區成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地，打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。”[3]《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的出臺，標志著成渝地區雙城經濟圈首次在國家權威規劃綱要中升格，與京津冀、長三角、粵港澳大灣區并列，成為中國經濟增長第四極，彰顯其戰略地位的躍升和未來巨大的發展潛力。

2.中央對重慶、成都發展的高度重視和戰略加持

重慶、成都作為國家中心城市、國家歷史文化名城，是推動成渝地區雙城經濟圈建設的重要依托，極中之雙核，將成為“十四五”期間中國經濟高質量發展的爆發點。重慶、成都發展好了，可帶動成渝地區乃至西部和全國的高質量發展，對穩固西部邊疆有重大的戰略意義。近年來，習近平總書記兩次親臨重慶視察工作，對重慶提出了營造良好政治生態，堅持“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，發揮“三個作用”和推動成渝地區雙城經濟圈建設等重要指示要求[4]。習近平總書記親臨成都視察，為成都發展標注了時代方位、指明了方向路徑、描繪了美好藍圖，成都堅定貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，城市高質量發展的增長極和動力源提檔升級，城市空間結構和經濟地理全面重塑，城市生態價值和永續發展優勢迅速集聚，城市國際影響力和區域帶動力顯著提升，城市高品質宜居生活特質加快顯現[5]。這些都體現了中央對重慶、成都這兩座國家中心城市發展的高度重視和對兩地人民的深切關懷。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》指出，“突出重慶、成都兩個中心城市的協同帶動，注重體現區域優勢和特色，使成渝地區成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地，打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源”。強調著力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，以點帶面、均衡發展，同周邊市縣形成一體化發展的都市圈[6]。2021年2月底，中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》中提出，京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區雙城經濟圈作為“極”，加快建設高效率國家綜合立體交通網主骨架，同時以這4個極來建設面向世界4大國際性綜合交通樞紐集群。2021年3月5日上午，第十三屆全國人民代表大會第四次會議開幕，國務院總理李克強作政府工作報告，多次提及與重慶、成都有關的發展事項，主要包括：“提升科技創新能力……支持有條件的地方建設國際和區域科技創新中心，增強國家自主創新示范區等帶動作用”“優化區域經濟布局，促進區域協調發展……推動西部大開發形成新格局”“扎實推動長江經濟帶發展”，等等。在“十四五”這個重要戰略機遇期具備的得天獨厚的國家戰略優勢以及一系列利好政策交匯疊加，重慶、成都迎來新的發展機遇。可以預見，隨著西部地區區域合作程度加深、區域協調發展機制深化，將進一步為重慶、成都發展乃至推動成渝地區雙城經濟圈建設帶來新空間。“十四五”時期，以新發展理念引領區域高質量發展，成渝地區雙城經濟圈將是重要的實踐者和推動者。

二、成渝地區雙城經濟圈建設的成效和潛在風險

目前，成渝地區雙城經濟圈建設成效顯著。但由于體制機制的原因，也存在一些潛在風險。

(一)成渝地區雙城經濟圈建設的成效

目前，成渝地區雙城經濟圈發展總體向好，成渝地區雙城經濟圈增長極和動力源特征初步顯現。在中央頂層設計的指導下，重慶市委通過召開中國共產黨重慶市第五屆委員會第八次全體會議、中國共產黨重慶市第五屆委員會第九次全體會議，四川省委通過中國共產黨四川省第十一屆委員會第七次全體會議、中國共產黨四川省第十一屆委員會第八次全體會議，分別完成兩省市貫徹落實中央精神對成渝地區雙城經濟圈建設的頂層設計。兩省市共同建立了決策層、協調層、執行層上下貫通的高效運作機制，建立了川渝黨政聯席會、常務副省長(市長)協調會、聯合辦公室、專項工作組的四級合作機制，印發了加快推動雙城經濟圈建設的決定、貫徹落實成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要聯合實施方案及加強交通基礎設施建設三年行動方案等。重慶市、四川省牢固樹立“一盤棋”思想和一體化發展理念，推動重點任務舉措、重大工程項目、重要改革事項全面落實落地。重慶、四川兩省市加強與毗鄰地區和重點領域的合作，啟動建設川南渝西融合發展試驗區及遂(寧)潼(南)、高(灘)(茨)竹新區等10個省際合作共建平臺。目前，川渝兩地共簽署了236項戰略合作框架協議。這些合作協議涉及加強交通基礎設施建設、加快現代產業體系建設、增強協同創新發展能力、優化國土空間布局、加強生態環境保護、推進體制創新、強化公共服務共建共享等七大領域，幾乎涵蓋了與區域一體化發展密切相關的方方面面。

(二)成渝地區雙城經濟圈建設的潛在風險

經過一年多的建設，成渝地區雙城經濟圈已基本完成頂層設計和制度安排，進入落實攻堅階段。目前成渝地區雙城經濟圈存在政府急市場不急、雙城急圈層不急、一區急兩群不急(“一干”急“多枝”不急)等風險點，須引起川渝兩地高度重視。這就需要科學研判來推動成渝地區雙城經濟圈建設的三大風險防范，增強成渝地區雙城經濟圈高質量發展能力。

1.政府急市場不急

國家區域發展戰略向來突出政府主導。因此成渝地區雙城經濟圈建設，川渝兩地各級黨委政府的參與積極性普遍較高，通過常委會、全會、黨政聯席會、部門工作對接會、集中調研總結會、動員大會等多種形式貫徹落實，在西部大開發第三個十年之際掀起了推動成渝地區雙城經濟圈建設的高潮。但市場主體對此反應較冷淡，活力不足、支撐乏力。當前市場主體在參與和協同推動成渝地區雙城經濟圈建設中存在一些問題。如體制機制問題，兩地存在制度壁壘、區域藩籬、市場壟斷等現象，政府與市場邊界仍然不甚明晰；又如市場過度競爭或無序競爭問題，產業趨同(如重慶高新區與成都高新區，排名靠前的支柱產業趨同，如生物醫藥、裝備制造、電子信息等產業)，雙城獨大(2020年雙城經濟圈地區生產總值近6.6萬億元，但重慶、成都這兩座國家中心城市就占4萬多億元)；再如市場主體自身缺乏活力，國資國企改革尤其是混合所有制改革力度不夠，非公經濟發展不充分，特別是民營企業發展艱難，運行成本偏高。

2.雙城急圈層不急

推動成渝地區雙城經濟圈建設，重慶、成都這兩座國家中心城市無疑是最大的受益者。但與長三角、粵港澳大灣區、京津冀三大城市群仍有不小的差距。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，發展壯大城市群和都市圈，推動城市群一體化發展，全面形成兩橫三縱城鎮化戰略格局。在中國布局的19個國家級城市群中，京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化已被列為國家重大戰略，而成渝地區雙城經濟圈建設雖已上升為國家戰略，但目前還不是國家重大戰略。根據各地2020年統計公報，從城市群看有差距：2020年，長三角地區生產總值24萬多億元，粵港澳大灣區地區生產總值11萬多億元，京津冀地區生產總值8萬多億元，而成渝地區雙城經濟圈地區生產總值近6.6萬億元，其中成渝雙城2020年地區生產總值加上才4萬多億元，差距較大。從城市生產總值看也有差距：2020年地區生產總值城市排名，23個城市的GDP都超過了萬億元大關，最高的上海，3.87萬億元，其次北京，3.61萬億元，而重慶排名第五，2.50萬億元，成都排名第七，1.77萬億元。上海地區生產總值是重慶的1.55倍，是成都的2.19倍，差距不小，而人均地區生產總值，重慶、成都與上海比，差距更大。因此，成渝雙城急于做大總量，縮小與京津冀、長三角、粵港澳三大發達區域板塊的差距以及與上海、北京等超大城市的差距，特別是做大做強主城區將會被列入發展優先序。而對圈層其他地方，特別是最外圍圈層的地市、區縣，吸引力并沒有這么大。

3.一區急兩群不急(“一干”急“多枝”不急)

對重慶而言，推動成渝地區雙城經濟圈建設，在市域內同步推進“一區兩群”協調發展戰略，主城區資源稟賦、交通區位優勢較好，經濟與人口承載能力較強，處于戰略核心位置，幾乎囊括了所有國家級政策和平臺，表現自然積極。而渝東北渝東南兩群，遠離極核城市，經濟基礎薄弱，相對發展滯后，政策紅利較少，再加之“共抓大保護、不搞大開發”理念下生態涵養和生態保護等因素，經濟指標考核壓力不大，對發展經濟動力和信心均不足。如以萬州為代表的三峽重慶庫區，面臨產業與人才集聚難、科技支撐難、協同創新難等發展困難，短期內也急不起來。對四川而言，在省域內也要同步推進“一干多枝”協調發展戰略，重點解決“一干”與“多枝”地區生產總值差距懸殊、“多枝“里的有關城市地區生產總值不高等問題，全力打造省域副中心，提升其輻射和支撐力。

(三)正確看待重慶經濟社會發展面臨的挑戰

1.國際國內形勢帶來的挑戰

國際疫情惡化給重慶進出口帶來不利因素，全球性的通脹引發民生問題，交通第四極帶給經濟增長第四極的壓力，等等。構建新發展格局，關鍵在于實現經濟循環流轉和產業關聯暢通，根本要求是提升供給體系的創新力和關聯性，解決各類“卡脖子”和瓶頸問題，暢通國民經濟循環。而做到這一點，必須深化改革、擴大開放、推動科技創新和產業結構升級。重慶在這方面短板明顯，需要著力解決。

2.重慶自身發展的挑戰

《重慶市人民政府工作報告(2021年)》指出，重慶發展還面臨一些困難和挑戰。疫情和外部環境存在諸多不確定性，經濟穩增長難度依然較大。產業能級有待提升，市場主體競爭力有待增強，科技創新支撐能力還不足，基礎設施短板較為明顯，城鎮體系不夠完善，城鄉區域發展差距依然較大。生態環境還比較脆弱。安全生產風險隱患依然較多。社會治理有待加強。上學、看病、“一老一小”等民生問題還不少[7]。這些都需要正確看待，并爭取在今年乃至“十四五”時期逐步解決。

因此，對重慶而言，“十四五”時期就是高質量發展的重要戰略機遇期。全市上下不僅要敏銳地抓住機遇，還要不斷提升轉化機遇的能力，持續把體制優勢、區位優勢、生態優勢、產業優勢轉化為發展優勢，防范風險和挑戰，進而推動經濟社會各項事業邁上新臺階。

三、“十四五”時期成渝地區雙城經濟圈經濟高質量發展需要辯證發展觀指導

“十四五”時期是成渝地區雙城經濟圈開啟社會主義現代化建設新征程、譜寫高質量發展新篇章的關鍵時期，要求成渝兩地政府對標黨的十九屆五中全會精神和習近平總書記對推動成渝地區雙城經濟圈的重要指示要求，融合抓住機遇、展望未來。“十四五”時期成渝地區雙城經濟圈經濟高質量發展需要辯證發展觀指導，特別是面臨風險和挑戰時，更需要體現鮮明的辯證發展觀。以圍繞防范政府急市場不急、雙城急圈層不急、一區急兩群不急等三大風險點為例，談談如何體現鮮明的辯證發展觀。

(一)妥善處理好政府和市場的關系

政府和市場，二者都是加強現代市場經濟體系的有效手段、推動成渝地區雙城經濟圈建設的重要力量，二者相輔相成，相得益彰，不可偏廢，要做到有為政府與有效市場的有機結合。推動成渝地區雙城經濟圈建設，兩地政府已在明確的“決策—協調—執行”三級工作機制基礎上，加強工商、稅務、人力社保、醫療、交通、通訊等民生領域的一體化試點，做到公共服務共建共享。加快構建高效分工、錯位發展、有序競爭、相互融合的現代化產業體系，特別是建設統一開放、規范有序的市場體系，是促進成渝地區雙城經濟圈高質量發展的重要支撐。促進成渝地區雙城經濟圈高質量發展，必須解決束縛市場主體活力的問題，激發市場主體活力充分釋放，通過理順體制機制、加快線上業態、線上服務、線上管理發展、優化產業布局、出臺深化國有企業改革、發展混合所有制經濟和支持民營企業發展的政策措施，加強區域協同創新等進一步增強市場主體活力。

(二)突出全局觀和全域觀

全局觀指推動成渝地區雙城經濟圈建設，在任何時候都要突出國家區域發展戰略、川渝一盤棋的全局，在全局視野下謀求成渝地區雙城經濟圈高質量發展；全域觀，指推動成渝地區雙城經濟圈建設，不僅僅涵蓋原成渝經濟區、成渝城市群，因其國家戰略價值和示范引領意義，其政策紅利和產業帶動要惠及川渝地區，乃至整個西部地區。因此，要宣傳統籌協調在推動成渝地區雙城經濟圈建設中的價值和作用。

(三)充分體現辯證法

推動成渝地區雙城經濟圈建設，強調協同發展。但協同發展不是同步發展，有主次之分、先后之分、重點與非重點之分、主要矛盾和矛盾的主要方面之分。宣傳這些到位，雙城急圈層不急、一區急兩群不急(“一干”急“多枝”不急)等風險點將會得到有效防范。同時，協同發展不是同質發展。要特別強調差別化探索，打破區域藩籬，優化協同創新機制，增強產業發展能力與區域治理能力，優勢互補，錯位發展。目前國內三大城市群對成渝地區雙城經濟圈建設提供了不少啟發和借鑒。以一體化協同發展為例，目前長三角城市群是中國經濟體量最大、經濟發展最活躍的城市群，其一體化程度非常高。不僅是經濟一體化，在文化、教育、科技等領域也加快了一體化協同融合發展。在“十四五”時期，長三角一體化高質量發展，將引領中國區域發展新格局，而京津冀協同發展強調個體內部優化和區域一體化同時進行。自成渝地區雙城經濟圈建設上升為國家戰略以來，區域協同創新發展成為成渝地區經濟社會發展的主線。一年多來，與經濟發展關聯的教育協同備受社會關注。重慶的直轄市體制與四川的省級行政區體制在管理權限、管理維度等方面區別很大，導致行政壁壘、區域藩籬。由于單方面考慮到行政級別對等，目前成渝地區雙城經濟圈教育協同主要體現在重慶市教委與四川省教育廳協同、市轄區之間協同或重慶方面的區縣與四川方面的地市合作，與縣域經濟發展相對應的重慶區縣與四川縣市的教育協同、對口合作則鮮見。高等教育協同、職業教育協同相對而言體制機制障礙較少，高中教育次之，而學前教育、基礎教育協同就存在較大的體制機制障礙。這些都需要用辯證、發展的思維來看待，做到經濟與文化、經濟與教育、經濟與科技等融合發展和協同發展，最終實現一體化高質量發展。

四、“十四五”時期推動成渝地區雙城經濟圈建設的政策建議

“十四五”時期是中國開啟第二個一百年目標和社會主義現代化國家建設新征程的重要戰略機遇期。“十四五”時期中國經濟社會發展，要以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，加快構建新發展格局。“十四五”時期推動成渝地區雙城經濟圈建設的政策建議如下：

(一)明晰定位和發展目標，高水平制定發展戰略

戰略和規劃是國家優化區域布局、促進區域經濟高質量發展的兩大重要抓手。推動成渝地區雙城經濟圈建設，核心在于發揮戰略的指導功用和規劃的導向功用。

1.構建成渝地區雙城經濟圈建設的戰略體系

可從國家、西部、成渝和重慶四重區域戰略維度來理解。從中央和國家層面來看，要盡快成立推進成渝地區雙城經濟圈建設領導小組。目前西部大開發、“一帶一路”建設、長江經濟帶建設、長三角一體化、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略，國家層面均成立了領導小組。其中國務院西部地區開發領導小組規格最高，由國務院總理擔任組長，其他小組由國務院副總理擔任組長。為加速推進成渝地區雙城經濟圈建設，要將其上升為國家戰略層面，建議盡快成立推動成渝地區雙城經濟圈建設領導小組，由分管的國務院副總理擔任組長。當然，若站在西部大開發的高度，由國務院西部地區開發領導小組來統籌協調，那就更有利于成渝地區雙城經濟圈建設實質性推進。從省市層面來看，重慶市和四川省都高規格成立了推動成渝地區雙城經濟圈建設領導小組。從區縣層面來看，目前重慶市的38個區縣與四川省部分地市、成都市部分區縣成立了推動成渝地區雙城經濟圈建設領導小組。

2.構建重慶主城都市區戰略圈層

2020年5月上旬，重慶主城都市區工作座談會召開。這是重慶市積極謀劃推動“一區兩群”建設、加快推進主城都市區高質量發展的重大舉措。重慶主城都市區是成渝地區雙城經濟圈“雙核”之一，范圍由原來的9區擴大到21區，劃分為5個層級，確定為“一核、一中心、四同城、四個支點、四個橋頭堡”的空間格局。這5個層級也可劃分為核心層、緊密層和松散層3個圈層結構。核心層，包括第一層級“兩江四岸”50平方公里整體提升區和第二層級覆蓋原主城九區的中心城區。緊密層，包括第三層級長壽、江津、璧山、南川四個同城化發展先行區。松散層，包括第四層級涪陵、合川、永川、綦江四個重要戰略支點城市和第五層級大足、銅梁、潼南、榮昌四個“橋頭堡”城市。主城都市區將圍繞建設“兩中心兩地”目標進行戰略布局，加強城市有機更新，增強城市核心功能，加快建設國際化、綠色化、智能化、人文化的現代城市。

3.構建西部高質量發展金三角

要以成渝為主體，構建西部科教金三角、文旅金三角和西部陸海新通道金三角，打造西部核心經濟增長極。構建西部科教金三角，要以重慶、成都、西安3個國家中心城市為戰略支點。中央財經委員會第六次會議強調使成渝地區成為具有全國影響力的重要科技創新中心。這三城也集中了西部最好的科技、教育資源，構建西部科教金三角，責無旁貸。構建西部文旅金三角，同樣以重慶、成都、西安3個國家中心城市為戰略支點。目前川渝兩地提出聯手打造世界旅游目的地和巴渝文化走廊。西安是中國十三朝古都，文化和旅游資源豐富，國際影響力大。構建西部文旅金三角，時不我待。構建西部陸海新通道金三角，要以重慶、成都、北部灣為戰略支點。西部陸海新通道是重慶市倡議發起的國家戰略。根據《西部陸海新通道總體規劃》，重慶、成都分別是起點，3個主干道，重慶占了兩個，最終出海口都在廣西的北部灣。因此，重慶、成都、北部灣構建西部陸海新通道金三角，切實可行。

4.構建區縣和鎮街戰略定位

目前以習近平同志為核心的黨中央為成渝地區雙城經濟圈建設提出了“兩中心兩地”定位，明確了“一極一源”發展目標，習近平總書記對重慶作出的“兩點”定位和“兩地”“兩高”目標、發揮“三個作用”和推動成渝地區雙城經濟圈建設等重要指示要求，重慶市委實施“一區兩群”協調發展戰略，對38個區縣作了戰略定位。“十四五”時期，要進一步優化區縣戰略定位。如在國家、市、區三級戰略體系框架下，精準為江津區定位，明晰“十四五”時期和2035年遠景目標。要圍繞市委對主城都市區特別是同城化發展先行區定位，結合市委“努力當好融入主城的先行區、渝西發展的領頭羊、川渝合作的排頭兵”要求和江津區委“堅持同城化、融入中心區，聯結渝川黔、打造新支點”思路，提煉江津戰略定位和發展目標，進一步明晰江津區戰略定位、綜合定位、功能定位和價值定位，制定并出臺《重慶市江津區發展戰略：2021—2035年》。要未雨綢繆，前瞻到3個時間窗口，分別對2025、2030、2035年提出發展目標要求。2021年是“十四五”開局之年，也是“十四五”時期國家鄉村振興戰略開局之年，因此，對區縣的戰略定位要進一步延伸到鄉鎮和街道一級，按照“一鎮一策”“一街一策”量身定制發展戰略。

(二)堅持規劃導向，高規格編制各類規劃

在明確戰略定位的基礎上，要立足“十三五”，前瞻“十四五”，更好地發揮規劃的導向作用。

1.構建成渝地區雙城經濟圈規劃頂層設計體系

目前國家層面的推動成渝地區雙城經濟圈建設規劃和意見文本，已先后有《成渝經濟區區域規劃》《成渝城市群發展規劃》《西部陸海新通道總體規劃》《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。川渝兩地都在搶抓國家戰略機遇，積極爭取國家的大力支持，主動加強與國家部委的對接，爭取將更多項目納入國家總盤子。因此，川渝兩地除各自編制好地方“十四五”規劃綱要外，還要充分考慮策劃一批重大政策、重大改革、重大項目、重大工程等納入國家層面的規劃綱要，并爭取在國家若干專項規劃中予以傾斜。

2.構建成渝地區雙城經濟圈規劃工作對接體系

從省市層面來看，目前川渝兩地已建立四級合作工作機制，即黨政聯席會議、常務副省市長協調會、聯合辦公室、專項工作組的四級合作機制。兩省市區縣、部門層面建立工作對接機制也在有序推進。下一步，區縣將成為主戰場，需要加強重慶與四川方面各地的有序對接，深化政府、企業、社會等多層面、多領域、跨區域聯動協作。

3.構建成渝地區雙城經濟圈建設基層規劃體系

在國家、市、區縣三級規劃體系框架下，對照規劃的四大類別，各區縣要分別編制發展規劃、空間規劃、專項規劃、區域規劃。為更好地銜接鄉村振興戰略，建議有條件的區縣編制鄉村振興“十四五”專項規劃。同時，為適應基層治理的需要，建議嘗試在部分街鎮試點，嘗試編制相關街鎮“十四五”規劃綱要和相關專項規劃。

4.構建成渝地區雙城經濟圈規劃績效評估體系

中國目前現行的對五年規劃或中長期規劃的績效評估，采取的是中期評估的辦法，便于及時矯正和糾偏。為更好地助推各級黨委政府關于規劃執行和績效評估的科學、民主、依法決策，建議引入第三方評估機制，包括適當吸納社情民意，更好地完善規劃績效評估體系。在這樣的規劃導向下，就更有利于成渝地區雙城經濟圈在“十四五”期間乃至今后相當長一段時間內高質量發展，真正在西部形成高質量發展的重要增長極和新的動力源。

(三)加強比較研究，高質量尋求縣域經濟錯位發展和協同發展

推動成渝地區雙城經濟圈建設，關鍵在于推進區域協同，增強區域協同創新發展能力。區域協同的主體在于重慶區縣和四川縣市。這里以重慶市江津區為例，探索縣域經濟錯位發展和協同發展的創新思路。

1.第一維度，全國區域城市群層面，要站在打造中國經濟增長第四極的高度，比較分析長三角、京津冀、粵港澳大灣區三大城市群在發展縣域經濟方面的典型做法，供成渝地區雙城經濟圈內的區縣比較借鑒。

2.第二維度，成渝地區雙城經濟圈區縣層面，要基于協同創新視角，加強重慶市的區縣與四川省的地市合作。如江津區與瀘州、永川結對聯動發展，打造瀘永江融合發展示范區，助推成渝地區雙城經濟圈南翼跨越式發展。下一步應是淡化行政色彩或去行政化，不必囿于行政級別對等因素推進區域協同，如探索行政區與功能區的分離，加強江津區直接與瀘縣、合江縣等合作發展縣域經濟。

3.第三維度，市域區縣層面，要對標資源稟賦、區位優勢、經濟體量與江津區大體相當的涪陵區，從發展目標、定位、管理體制、運行機制、重點支柱產業、貢獻度、政府績效等方面全面深入分析，找到江津比較優勢和短板，為江津提早謀劃。

4.第四維度，西部(重慶)科學城建設層面，隨著西部(重慶)科學城江津園區管委會的授牌，西部(重慶)科學城江津園區建設進入新階段、開啟新篇章，爭取早日實現“西部(重慶)科學城南部科創中心、商貿中心，科技成果轉化基地和高品質生活宜居地”的發展目標。要協調好與西部(重慶)科學城建設關聯的沙坪壩、九龍坡、璧山、北碚、兩江新區等地關系，協同發展，抱團取暖。

5.第五維度，產業集聚和空間布局層面，在江津區內，要注意工業園區之間以及工業園區與農業園區、綜保區的錯位發展；在產業上，要突出特色發展，大力發展裝備制造產業消費品工業和汽摩產業。如大力發展消費品工業，要按照市委市政府要求，在產業、產品、品牌等方面錯位發展，發揮示范引領作用。“十四五”期間，江津區要優化產業空間布局，全力打造國家新型工業化糧油食品示范基地、西南最大的清香型白酒示范基地、西南紙制品產業鏈集群發展示范基地、新興智能及高端消費品示范基地、西南農產品加工示范基地等五大基地，力爭2025年建設成全市消費品工業高質量發展集聚示范區。