“一帶一路”背景下地方政府對外經濟交往：理論、概念與特點

何軍明

（廈門理工學院馬克思主義學院，福建廈門，361000）

2014年5月，習近平總書記在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60周年活動講話中提出，要“更好推進民間外交、城市外交、公共外交”，“要大力開展中國國際友好城市工作，促進中外地方政府交流，推動實現資源共享、優勢互補、合作共贏”。［1］2020年8月，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上的講話中指出，凡是愿意同我們合作的國家、地區和企業，包括美國的州、地方和企業，我們都要積極開展合作，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局。［2］新冠疫情進一步加速了百年未有之大變局的進程，當今世界政治經濟格局更加復雜多樣，國際關系的多元化、多層化的特點也更加凸顯，各國的地方正越來越多地涉及到對外事務當中，并逐步體現出其在國際關系中的特殊作用。習近平總書記于2013年提出了共建“一帶一路”的偉大倡議，在當前百年未有之大變局和共建“一帶一路”的背景下，需要進一步深入研究地方政府對外交往的作用。

一、地方政府對外交往的理論

（一）國際關系行為體多元化的趨勢與理論

傳統的現實主義認為國家是代表主權的單一的實體，一國的外交政策必須由代表國家的中央政府專門執行和控制，代表國家的中央政府是國際關系領域中唯一的真正主體。［3］在傳統的外交觀念看來，唯有中央政府才有權開展外交活動，唯有中央政府開展的對外事務才能稱之為外交，職業外交官壟斷外交事務，地方政府和其他的非國家行為體均不能開展外交活動。［4］從全球國際關系的實踐看，國際關系行為體呈現不斷多元化的趨勢，外交也逐步經歷著一個去中心化的過程。二戰之后，國際組織在國際關系中發揮著越來越重要的作用，國際關系開始向超國家層面延伸。上世紀80年代以來，全球化快速發展，互聯網與信息技術的發展使全球各國中央政府和其他國際行為體之間的相互依賴更加密切和復雜，地方政府、跨國公司、各種利益團體等國家之下層面的其他行為體越來越多地參與到國際事務中。全球國際關系逐步形成一個“超國家-國家-次國家”的多層主體結構，但是仍然以國家（中央政府）為中心。

詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）認為，國家（中央政府）不再是唯一重要的國際關系主體，國際關系中逐漸出現各種非國家（中央政府）主體，并形成了兩個領域，一個以國家（中央政府）為中心，另一個則是多元多中心的，其中次國家行為體與國家（中央政府）行為體存在合作、競爭與共存的關系，即形成了國際關系中的“兩枝結構”（Bifurcated structure of world politics）。［5］約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）和羅伯特·基歐漢（Robert O.Keohane）認為，國家關系行為體日益出現多元化趨勢，國際組織等超國家組織、地方政府、跨國公司等次國家行為體也逐步成為國際關系中的重要主體。杰西卡·馬修斯（Jessica T.Mathews）認為，由于不同類型的權力和能力分散在一系列非國家以及次國家行為者身上，民族國家可能不再是解決問題的唯一主體。［6］約瑟夫·卡米樂瑞（Joseph Camilleri）和吉姆·福克（Jim Falk）認為，次國家政府、跨國公司等國際關系新興行為體的作用日益增長，使傳統由國家壟斷的國際關系領域不斷被侵蝕。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）提出，全球化的世界中市場力量、公司力量等新興行為體日益增長，國家在國際關系中的作用逐步減退，跨國層面、國家層面和次國家層面的權威在后威斯特伐利亞時代同時并存。［7］馬修·豪斯曼（Mathew Horsmann）和安德魯·馬紹爾（Andrew Marshal）認為，國家的組成單位（constituent units）對外交政策的影響力越來越大，這些單位需要更大的自治權。［8］

（二）地方政府對外交往的理論解釋

1.平行外交理論

平行外交（Paradiplomacy）理論主要由伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）和帕納尤提·索達托（Panayo?tis Soldatos）提出。平行外交論認為，地方政府對外交往與中央政府外交是相互平行關系，中央政府外交的各個要素在地方政府對外交往中具有體現，包括相應的目標、戰略策略、機制、決策程序等，在絕大多數領域地方政府對外交往與中央政府外交的質和量方面差別不大，二者之間可以是一致、重復、競爭乃至摩擦沖突的關系。［9，10］杜恰切克還使用了“原外交”（protodiplomacy）的概念來解釋聯邦成員政府為爭取國際支持以實現其分離主義或獨立目標而采取的國際活動。［9］15-16平行外交論主要由一些美國學者提出，它從研究聯邦制和加拿大魁北克案例出發，過度地拔高了次國家政府對外交往的地位，將其視為與國家平行或者接近，因此后來受到了不少學者的批評和質疑。

2.多層外交理論

多層外交（multilayered diplomacy）理論由布萊恩·霍金（Brain Hocking）提出。多層外交理論認為，地方政府是國家政治體制結構內部的局部部分，受中央政府的管轄或約束，必然在國家宏觀法律制度框架下行動，不是完全獨立的國際關系主體，與跨國公司等非國家行為體完全不同。多層外交理論從國內政治與國際政治的關系出發，指出國際關系中地方政治、國內政治與國際政治相互嵌套，已經形成了一個多層的網絡結構，在這個多層結構中，完整的外交政策必須在地方、國家和國際層面上都有所體現，各個行為體都將發揮不同的作用，外交政策過程也是一個多層博弈過程。［11］蓋瑞·馬克斯（Gary Marks）等根據其對歐盟的研究，認為地方政府是多層治理體系中重要的行為體之一，地方政府可以國家內部層面和國際層面開展活動并影響決策過程，提出了多層治理（multilevel governance）的概念。［12］

3.地區國家論

日本學者大前研一（Ohmae Kenichi）基于其經濟中心主義的觀點，提出了地區國家論。他認為，經濟全球化的迅速發展和全面滲透將重新塑造世界政治行為體，經濟力量將成為決定和塑造世界政治行為體的基本力量，傳統的民族主權國家將被更有效率的“地區國家”取代。［13］地區國家論過度強調了全球化中的經濟力量而相對忽視了政治和軍事力量，但是仍然具有一定的理論價值，其從經濟角度來重新審視國際行為體的觀點可以讓我們更好地認識次國家行為體的作用。

二、地方政府對外經濟交往的概念與方式

對經濟外交的概念和內涵，學術界有不同的看法，大多學者認為經濟外交包含兩方面的內容：一方面認為經濟外交應包括以獲取本國經濟利益為目的的對外政策與行為，另一方面認為經濟外交應包括為實現本國目標而以經濟方式、經濟手段進行的對外交往政策與行為。這兩個方面又不是完全孤立的，在當今世界國際關系日趨復雜的發展趨勢中，目標和手段又存在相互轉化、相互融合的情況。［14］張曉通認為，作為經濟外交的行為體國家（中央政府）并非單一結構，它應該包括了地方政府和代表政府意圖進行相關對外交往的企業。［15］本研究所指的“地方政府對外經濟交往”是一個比較寬泛的概念，包括以經濟發展為目的的對外交往政策與行為，也包括以經濟為手段進行的對外交往政策與行為。這里的“地方政府對外經濟交往”主要是指地方政府為實現或者推動國家總體目標和實現地方利益（包括經濟發展利益）為目的而進行的、以經濟交流合作方式作為手段而進行的對外事務與國際活動，主要是指地方政府對外外交中涉及經濟的部分和領域。

伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）曾經將地方政府外交（平行外交）分為三種類型：一是跨邊境地方政府外交，主要是指相鄰邊境的不同國家的地方政府開展的交流合作；二是跨區域地方政府外交，主要是指本國地方政府與外國地方政府之間的交往合作；三是國際化的地方政府外交，即地方政府與全球各類行為體，包括外國的中央政府、國際組織、跨國公司、利益集團、非政府組織等開展的交流合作活動。根據當前世界政治經濟形勢的發展和中國的具體國情，在伊夫·杜恰切克研究的基礎上進一步適當擴展，我們認為，地方政府經濟外交主要涉及外交領域的“低級議程”，其主要方式包括以下幾個方面：一是地方政府開展的各類促進國際貿易（包括出口和進口）的具體國際活動，包括在國內和國外舉辦的貿易展會、推介活動等；二是地方政府開展的吸引外資和推動“走出去”的具體國際活動，包括各類國內國外的投資展會、赴外國項目考察活動、吸引外資的招攬活動、推動企業“走出去”的咨詢活動等；三是地方政府領導人率領經濟商業代表團出國訪問；四是地方政府在外國設立國際商業辦事處或者相關機構；五是地方政府在中央授權或授意下參與次區域經濟合作，簽署相關協議；六是地方政府為主體與其他國際組織或外國中央政府、地方政府簽署相關經濟方面的協議；七是地方政府承辦中央政府主辦的相關國際會議并開展宣傳推介活動；八是地方政府代表參加國際會議或中央政府派出官方代表團；九是地方政府在其法定權力范圍內開展的對外經濟政策活動；十是地方政府與外國地方政府開展的基礎設施、航線航路、標準協調等各類互聯互通相關的國際交流合作；十一是地方政府以本地方經濟發展利益為目的開展的國際人才、教育、文化、科技等各類交流合作活動；十二是地方政府以各種方式進行地方意見表達，影響或參與中央政府經濟外交的活動。

三、地方政府對外經濟交往的性質與特點

地方政府對外經濟交往有其自身的特性，把握地方政府對外經濟交往的性質一定要把握其最基本的出發點。首先，地方政府絕對不是代表國家主權的行為體，中央政府的許可、授權或默認是其開展對外交往的前提，地方政府對外經濟交往的一切活動都必須在國家法律范圍內，地方政府在國際上完全不具備主權地位。我們所說的地方政府對外經濟交往與西方學者所謂的“原外交”有本質的區別。其次，地方政府也不是非國家行為體，地方政府受中央政府的管轄或者制約，屬于一國主權的管轄范圍，往往是中央政府的組成部分或者下轄機構。地方政府不像國際組織那樣不受主權的管轄，也不像跨國公司那樣完全是一種民間機構和非政府組織。陳志敏提出，應以擴展的國家中心論出發，在堅持國家仍然是國際關系行為中的基本主體的同時，客觀認識非國家國際行為體的作用，將地方政府作為一種重要的非國家（中央政府）行為體來看待，重視其日益顯現的作用，并將其作為整體國家外交體系的一個重要組成部分。根據陳志敏的研究并適度拓展，我們認為，地方政府對外經濟交往的性質包括非主權性、政府性、地方性、中介性和經濟性。［16］24-25

（一）非主權性

地方政府對外經濟交往的非主權性主要表現在兩個方面。一是地方政府對外經濟交往活動必須在國家憲法和相關法律范圍內展開。《中華人民共和國憲法》規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，將“管理對外事務，同外國締結條約和協定”等權力列為中央政府國務院職權。［17］這些都表明，我國地方政府對外經濟交往必須在憲法和法律的框架內、在中央的統一領導下開展活動。在國際上代表主權國家、行使主權外交事務的只能是國家中央政府，而不是地方政府。二是地方政府對外經濟交往必須在中央的領導、許可下進行。地方政府對外經濟交往必須在中央政府的授權授意或者默許下進行，必須服從中央的領導和安排，不得挑戰中央政府的權威。地方政府對外經濟交往是國家整體外交的組成部分，必須在中央的領導和部署下開展對外事務活動，對中央政府外交起到補充和從屬的作用。2018年6月，習近平總書記在中央外事工作會議上講話中指出，“對外工作要根據黨中央統一部署，加強謀篇布局”，“必須堅持外交大權在黨中央”。［18］

（二）政府性

地方政府作為國際行為體不同于中央政府，但是也不同于跨國公司等非政府行為體。地方政府是中央政府的派出機構，它仍然是具有地方管轄權力的政府機構，并根據憲法和法律賦予的相應權力來管理本地方的公共事務。盡管我國憲法中沒有具體列明對外事務，但是明確規定縣級以上地方各級人民政府依照法律規定權限可以管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業等行政工作，這些事務不可避免涉及對外活動。地方政府在中央的領導下，仍具有一定的地方的對外事務權力。地方政府作為政府機構，其地方外交活動仍然體現一定的官方性，其行為目標往往是維護地方利益，或者是實現中央政府部署的國家利益目標。因此，地方政府對外經濟交往仍然具有政府性。

（三）地方性

地方政府主要承擔著地方公共事務管理的責任，維護地方利益是其職責所在，隨著全球化的快速發展，地方事務日益國際化，地方政府對外經濟交往必然要承擔起在國際事務中維護地方經濟利益的責任。在承擔中央政府委托的對外任務之外，地方政府對外經濟交往的最重要目的還是促進地方經濟發展。從世界范圍看，地方政府對外交往興起的重要原因就是地方政府在全球化背景下開展國際活動來維護和追求地方經濟發展利益。從中國改革開放后的實踐看，地方經濟發展也是地方政府對外經濟交往的發生發展的最重要的動力之一。

（四）中介性

地方政府外交具有“半官方”的性質，在一國內部體系和國際事務體系中往往起到某種“溝通”和“中介”的作用。陳志敏認為，可以列出三項地方政府的中介作用：一是地方政府作為中央政府實現對外政策目標的中介性工具或者手段；二是利益集團以地方政府為中介將其訴求影響到國際層面；三是外國通過地方政府來影響一國的對外政策。［16］31我們從地方政府經濟外交的功能性出發，認為地方政府對外經濟交往的中介性主要表現在三個方面：一是作為地方產業企業等非政府行為體的國際利益與中央政府對外政策的中介。地方政府對外經濟交往作為一種半官方外交，能夠代表地方利益來開展經濟外交，能夠較好地代表地方產業企業等非政府行為體發展的國際利益。同時，地方政府對外經濟交往也是中央外交的組成部分，能夠將地方、民間的國際利益反映到中央外交政策中去。地方政府也往往在地方利益的推動下，通過各種方式影響中央的外交政策，提高其在中央外交戰略中的地位。二是作為中央外交政策向國際傳達的中介。中央政府的許多對外政策需要地方政府去落實和貫徹，地方政府對外經濟交往可以利用地方獨特的資源和方式，貫徹中央政府的外交政策目標，作為中央政府實施外交政策的重要工具和手段。三是在區域化中，作為多層治理的一個層面，地方政府對外經濟交往可以作為中央政府對外政策與區域組織溝通的中介。這種中介性在歐盟最為典型，歐洲地區委員會直接參與區域組織的相關政策，地方政府對外交往可以通過歐洲地區委員會來間接反映中央政府的外交政策目標。

（五）經濟性

地方政府對外經濟交往同時也是“經濟外交”，具有經濟性。地方政府對外經濟交往主要是在經濟相關領域展開，地方政府對外經濟交往首先是為實現地方經濟發展利益，或者是在中央政府整體外交情況下以經濟方式、經濟手段進行地方對外交往，以實現某種對外政策目標。地方經濟對外交往的目的和手段都具有經濟屬性，包括前述的地方政府開展的各類促進國際貿易、吸引外資、推動“走出去”的國際活動、地方政府領導人率領經濟商業代表團出國訪問、地方政府在外國設立國際商業辦事處或者相關機構地方政府參與區域和次區域經濟合作等等方式。

四、我國地方政府經濟對外交往與中央外交的關系

張鵬提出了地方參與對外關系的兩種模式：央地協力模式和央地競合模式。央地協力模式是一種授權模式，中央政府通過授權方式給予地方政府一定的對外事務權力，授權范圍和領域相對較為清晰，地方政府對外活動能夠有比較明確的空間和邊界，從而能夠在中央授權的限度內自主開展國際活動。其優點是中央政府能夠與地方政府保持對外政策的一致性，在政策實施上預見性強，也方便調動地方資源服務整體外交大局。地方政府也能夠清晰確定自身國際活動的邊界，避免在對外事務開展過程中不斷請示，從而提高效率。但是這種模式也存在問題：中央政府向地方進行對外事務權力的授權，很難做到內容清晰明確；同時中央政府授權往往存在與地方經濟社會發展需要不匹配或滯后的情況。央地競合模式是一種平行模式，即中央政府與地方政府在對外事務方面平行協商解決。這種模式存在更多問題：一是央地競合模式下中央與地方要經過不斷討價還價的過程，難以形成一致的合力；二是央地競合模式是一種高成本、低效率的模式；三是央地競合模式下中央政府在實踐中很難整合和利用好地方資源。同時，張鵬也認為，央地協力模式和央地競合模式都只是理想狀態，在現實中有所交叉，中國比較適合央地協力模式。［19］

陳志敏提出了中央政府外交與地方政府對外交往的四種基本的互動模式，即代理型、協作型、互補型與沖突型。代理型互動模式是一種全面中央集權的外交模式，地方政府完全作為中央政府的代理人從事國際活動，這種模式主要存在于高度中央集權的單一制國家中。代理型互動模式下，地方政府在對外關系方面完全受中央政府的領導，主要是完成中央政府交派的相關對外交往任務，對外事務的自主權范圍較小。協作型互動模式則是地方政府在一定范圍內擁有其對外事務和國際活動的自主權，中央政府與地方政府建立起相應的協調與合作機制，使雙方的國際活動能同時增進各自的利益，實現共贏。陳志敏認為，互補型和沖突型互動模式則屬于平行外交的范疇，地方政府與中央政府處于平行狀態，雙方沒有相應的協調和通氣機制，只是互補型模式中地方政府對外交往的效果能夠與中央政府外交相互支持、形成互補，而沖突型互動模式中雙方則發生沖突。同時，陳志敏也指出，這四種類型的劃分也只是一種簡單的理論或理想狀態，現實情況要復雜得多。［16］161-163

高尚濤等則從城市外交的角度出發，認為城市外交行為與國家外交行為之間有三種不同的關系模式：協同、沖突和并行。協同行為模式是指城市的國際行為符合中央政府利益并與之進行協調；沖突行為模式是二者出現利益不相容的情況，包括直接沖突以及內部城市之間的競爭可能導致的城市利益與國際整體利益沖突；并行行為模式是指雙方沒有協調過程，雙方的利益不直接相關的模式。這三種模式表現是動態的，也往往是混合的。［20］

我們更多從國際和國內的地方政府外交的實踐出發，尤其是從構建中國特色的地方政府對外交往體系的角度出發，來分析中央政府外交與地方政府對外經濟交往的關系與互動模式，可以將其總結為兩種關系：主輔關系和互補關系。

主輔關系首先是要確認中央政府在外交領域的主導和權威地位。地方政府對外經濟交往應在中央的集中統一領導下開展，地方政府對外經濟交往是中央政府起主導作用，地方政府起輔助作用，二者應在對外事務方面形成一致的力量。地方政府外交服從和服務于中央政府外交戰略，為國家發展戰略服務，是國家總體外交的組成部分。地方政府參與國際事務的方式、策略、目標均以服務中央政府外交戰略為宗旨，服從于中央政府外交戰略大局。

互補關系強調的是在對外工作方面中央政府和地方政府在實踐中確實存在著一定的分工。當前我們面臨百年未有之大變局，國際行為體日益多元化、多層化，世界發展的各種不確定性大大增強，國家外交面臨著一個越來越錯綜復雜的局面，而地方政府對外交往有其獨特的性質、作用和優勢，在中央統一領導和保證中央外交大局的基礎上發揮地方政府對外經濟交往的主動性和創造性是一項非常有意義的課題。2018年6月，習近平總書記在中央外事工作會議上的講話中指出，“對外工作是一個系統工程，政黨、政府、人大、政協、軍隊、地方、民間等要強化統籌協調，各有側重，相互配合，形成黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面，確保黨中央對外方針政策和戰略部署落到實處”。［18］