鄉(xiāng)村干部精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐邏輯
——基于寧夏移民鄉(xiāng)村扶貧治理的調(diào)查

聶 君

（北方民族大學(xué) 民族學(xué)學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

20 世紀(jì)80 年代初，為了幫助甘寧兩省區(qū)消除貧困，國家實(shí)施了“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。以此發(fā)端，寧夏開展了長達(dá)數(shù)十年的大規(guī)模易地扶貧搬遷工程。截至2020 年年底，寧夏先后搬遷移民123萬人，其中超過半數(shù)是回族移民。2014年國家精準(zhǔn)扶貧政策落地，扶貧治理方式由粗放式扶貧向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，來自全區(qū)不同地方的回漢各族移民以移民村為單位共同居住在一起，在黨和政府的大力幫扶下，逐步走上了脫貧道路，實(shí)現(xiàn)了致富夢想。“村民自治是我國基層民主政治的基礎(chǔ)”[1]，現(xiàn)代意義上的村干部是村民自治的產(chǎn)物，村委會(huì)不屬于一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，村干部也不屬于國家的公務(wù)員或事業(yè)單位人員序列，并不是某一級(jí)政府的工作人員。他們雖是農(nóng)民，但常常以類似“干部”的身份出現(xiàn)，使他們成為連接國家與基層社會(huì)的重要中介載體，他們手中控制著上級(jí)政府賦予的大量資源，對各種資源具有一定的分配權(quán)利，直接影響著廣大村民的福祉。以往我們從研究者的視角出發(fā)去看待村干部這一特殊群體，容易忽視他們內(nèi)在的心理和精神世界，以致無法很好地理解他們的行為邏輯。為了真正地理解寧夏移民鄉(xiāng)村村干部扶貧實(shí)踐的生成邏輯，我們選取了銀川市永寧縣閩寧鎮(zhèn)木蘭村、原隆村和西夏區(qū)鎮(zhèn)北堡鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村、新華村，吳忠市紅寺堡區(qū)大河鄉(xiāng)紅崖村、大河村和紅寺堡鎮(zhèn)梨花村、朝陽村，中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)宣和鎮(zhèn)興海村和中寧縣大戰(zhàn)場杞海村等10 個(gè)移民村，通過實(shí)地調(diào)查，移情入境地展開研究，嘗試站在村干部的角度，以他們的社會(huì)生活為場景，探究他們心理意識(shí)活動(dòng)的微觀過程，挖掘移民鄉(xiāng)村扶貧治理中不易察覺的隱秘知識(shí)，建構(gòu)一個(gè)關(guān)于村干部角色的解釋性框架，也為闡釋扶貧行為和政策執(zhí)行偏差的因果關(guān)系提供一個(gè)新的分析視角。

一、扶貧政策的變通與轉(zhuǎn)換

精準(zhǔn)扶貧政策的制定者與實(shí)施對象之間并不是緊密聯(lián)系的，這就意味著他們很可能缺乏與貧困群眾打交道所需的地方性知識(shí)，而且由于程序、信任等方面的原因，他們制定的扶貧政策可能不容易被貧困群眾接受。既然如此，那么國家的精準(zhǔn)扶貧政策還能很好地貫徹實(shí)施嗎？實(shí)踐證明，在貧困農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施成效十分顯著，這也得益于村干部對某些不易被接受的政策的變通使用。“所謂政策變通，是指在政策執(zhí)行中，執(zhí)行者在未得到政策決定者的正式準(zhǔn)許，未通過改變政策的正式程序的情況下，自行作出改變原政策中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的政策安排。”[2]（140）首先，村民自治制度賦予了村干部自由發(fā)揮的空間，為他們提供了政策變通的機(jī)會(huì)。其次，變通雖不是正式的運(yùn)作方式，但在很大程度上政策變通效果與原政策預(yù)期效果是一致的，這也是村干部之所以能夠變通政策的根本依據(jù)。移民村的村干部雖不是土生土長的本地人，但長期的農(nóng)村生活帶給他們豐富的、特定的、具有地方特征的知識(shí)，雖然他們可能與移民都來自不同的地方，但地方性知識(shí)具有可遷移性，他們對移民的所思所想、行為方式、應(yīng)對策略等了然于心，搬遷后一定時(shí)期內(nèi)的雜居相處也讓村干部與移民之間建立起不同的人際關(guān)系，于是村干部利用地方性知識(shí)和人際關(guān)系，以及針對性的技術(shù)策略獲取移民的信任和支持，從而順利地推行扶貧政策。以下將通過三個(gè)典型案例分析移民村村干部是如何對扶貧政策進(jìn)行變通和轉(zhuǎn)換的。

案例1：政策關(guān)系的公私轉(zhuǎn)換

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，各移民村先后建立了村級(jí)發(fā)展互助資金。要建立村級(jí)發(fā)展互助資金，必須要有貧困農(nóng)戶的入股，政府才能予以配股。對貧困移民而言，自有資金有限，入股積極性不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，移民村建立村級(jí)發(fā)展互助資金主要有三種方式：一是村干部以村集體名義向當(dāng)?shù)劂y行貸款，將貸款以貧困戶的名義存入互助發(fā)展資金；二是村干部動(dòng)員村內(nèi)的資金大戶以貧困戶的名義投入資金，在撬動(dòng)政府資金入股后，可以貸款給資金大戶使用，同時(shí)也可以給貧困戶使用；三是村干部將個(gè)人擁有的資金以貧困戶名義進(jìn)行入股，獲得政府資金配套。不論村干部采取哪種方式，其根本目的就是先為互助發(fā)展資金注入部分資金，然后獲得政府資金的配套，再以全部資金貸款給貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，而且這種變通方式并沒有違背互助發(fā)展資金建立的初衷，收效較好。村民互助發(fā)展資金建立之后，村干部積極動(dòng)員貧困移民進(jìn)行貸款，零擔(dān)保、低利息，解決了貧困移民貸款難、貸款貴的問題。

由案例1可以發(fā)現(xiàn)，村干部以各種變通方式幫助村民互助發(fā)展資金注入資金的行為，顯然有“弄虛作假”之嫌。村干部的做法相當(dāng)于一種變相的“借貸”，是他們借給貧困移民資金進(jìn)行入股，將“公對私”巧妙地轉(zhuǎn)化為“私對私”，其中夾雜了復(fù)雜的人情關(guān)系。正因如此，貧困移民認(rèn)可并感激村干部的做法，上級(jí)政府鑒于良好的實(shí)施效果也就不會(huì)深究。村干部既有國家力量授權(quán)下可使用的自由裁量權(quán)，也有與普通移民長期建立起來的復(fù)雜人情關(guān)系，他們在不違反扶貧政策規(guī)則和程序的前提下，巧妙地運(yùn)用私人關(guān)系來處理棘手的公事。對此，村干部也是得心應(yīng)手、無往不利的，而且在鄉(xiāng)村社會(huì)，人情和關(guān)系是維護(hù)移民良好聲譽(yù)和信譽(yù)的重要保障，村干部為貧困移民獲得發(fā)展資金做出了讓步和犧牲，貧困移民就欠了村干部的“人情債”，在農(nóng)村欠債不還意味著破壞了維持鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的人情和關(guān)系，也就失去了聲譽(yù)和信譽(yù)，更重要的是，還會(huì)因此得罪村干部，失去發(fā)展資源。費(fèi)孝通認(rèn)為：“在鄉(xiāng)村工作者看來，中國鄉(xiāng)下佬最大的毛病是‘私’。”[3]（24）在移民村，私人關(guān)系才是移民賴以生存的基礎(chǔ)。村干部在政策執(zhí)行過程中，最終以公轉(zhuǎn)私的轉(zhuǎn)換方式讓建立村級(jí)發(fā)展互助資金這件看似困難重重、難以實(shí)施的公事得以順利解決。可見，村干部熟悉權(quán)力運(yùn)作方式并諳熟人情關(guān)系，成為在國家權(quán)力與民間社會(huì)力量之間不可或缺的一個(gè)重要角色。

案例2：扶貧政策的重新闡釋

在精準(zhǔn)扶貧政策推行初期，移民圍繞著土地、牲畜和剩余勞動(dòng)力開展了積極且富有成效的產(chǎn)業(yè)脫貧實(shí)踐。但鑒于貧困移民勞動(dòng)技能較差、土地撂荒嚴(yán)重等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出建立關(guān)聯(lián)貧困移民與農(nóng)業(yè)大戶、企業(yè)、專業(yè)合作社等組織的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在移民自愿的前提下，將耕地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶或企業(yè)，將牲畜交給企業(yè)或?qū)I(yè)合作社進(jìn)行托管。但近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，移民勞務(wù)輸出陷入困境，務(wù)工收入大幅減少。部分移民為了生存，要求收回流轉(zhuǎn)土地。此外，近年來食用肉類價(jià)格攀升，部分移民萌生了將托管的牛羊收回的念頭。因此，村干部重新制定了土地流轉(zhuǎn)和牲畜托管方案，支持移民收回部分流轉(zhuǎn)的土地和托管的牛羊。這種做法無疑遭到了專業(yè)合作社等組織極力反對。對此，村干部的處理方法是讓雙方都妥協(xié)，各退一步。一方面，雖然貧困移民與專業(yè)合作社等組織簽訂了合同，但現(xiàn)階段他們的生計(jì)陷入了困境，這就違背了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷；另一方面，對專業(yè)合作社等組織而言，他們前期平整土地、購置設(shè)備等投入了大量資金，一旦收回土地、牛羊，必然遭受一定的損失，所以要收回必須予以補(bǔ)償，至于補(bǔ)償金額，可由雙方協(xié)商確定。

由案例2來看，土地流轉(zhuǎn)、托管牛羊是村干部根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策制定的措施，但因部分貧困移民的要求，收回他們的土地和牛羊也同樣符合精準(zhǔn)扶貧政策的精神，這充分體現(xiàn)了村干部運(yùn)用地方性知識(shí)對同一精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行重新闡釋和解讀的能力和技巧。由于土地流轉(zhuǎn)和牛羊托管都簽訂了合同，從法律層面講，在合同期限內(nèi)專業(yè)合作社等組織不退還土地和牛羊是合法的，而這也成為村干部最難處理的問題。對此，村干部直接繞開合同，重新闡釋精準(zhǔn)扶貧政策的核心，即現(xiàn)階段脫貧是壓倒一切的工作，如果誰妨礙了貧困移民脫貧，那么誰就要承擔(dān)責(zé)任。從道義上講，讓貧困移民脫貧比專業(yè)合作社等組織通過土地、牛羊盈利更具有說服力。從責(zé)任上講，貧困移民不能按期脫貧比專業(yè)合作社等組織損失一些經(jīng)濟(jì)利益更具問責(zé)震懾力。基于這種邏輯認(rèn)知，專業(yè)合作社等組織也就沒有了反對的理由。當(dāng)然，村干部也不會(huì)置專業(yè)合作社等組織的經(jīng)濟(jì)利益于不顧，而是要求貧困移民給予他們一定的賠償。在這一糾紛中，村干部既扮演著公正的“裁決者”，又扮演著“和事佬”，他們這種“各打五十大板”的做法巧妙地化解了貧困移民和專業(yè)合作社等組織之間的矛盾糾紛。同時(shí)，在這一過程中，村干部也是既得利益者，他們得到的是貧困移民和專業(yè)合作社等組織的倚重和感恩，其權(quán)威地位也因此得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。

案例3：扶貧政策的模糊界限

寧夏扶貧對象的精準(zhǔn)識(shí)別除遵循人均年收入標(biāo)準(zhǔn)外，還要求排除“五類人員”。其中一類是家庭成員名下有小轎車、大型貨運(yùn)車輛或大型農(nóng)機(jī)具的。此類村民是不能被納入建檔立卡貧困戶的，但在具體識(shí)別工作中仍存在一定的模糊性。例如，村民MGQ（此處用的是化名，下同）家人均年收入不足2 000元，符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，但因其家中有一輛小轎車，屬于“五類人員”，故不能被納入建檔立卡貧困戶。對此，MGQ 認(rèn)為該轎車并非自己購得，而是親戚淘汰后贈(zèng)予的，雖然政策規(guī)定“家庭成員名下有小轎車”的不能識(shí)別為貧困戶，但轎車究竟是購買或者贈(zèng)予的都算，還是只是購買的算，贈(zèng)予的不算，政策中沒有明確界定。鑒于MGQ 家庭的特殊情況，村干部商量后一致認(rèn)為，該轎車并非MGQ自購，不能認(rèn)定其家庭富裕。同時(shí)，村干部讓MGQ將轎車退還親戚，這樣也避免了“回頭看”核查不合格的情況出現(xiàn)。對于這樣的處理結(jié)果，MGQ十分贊成。

分析案例3可見，村干部通過模糊扶貧政策界限，將扶貧政策用足用活，既為貧困移民解決了實(shí)際困難，也使自己在村民中的威望有了更大提升。國家推行的精準(zhǔn)扶貧政策是在綜合考慮全國貧困人口普遍情況的基礎(chǔ)上制定的一項(xiàng)宏觀政策。宏觀政策不僅意味著它具有普適性，同時(shí)也意味著它是籠統(tǒng)的、不具體的。之所以在宏觀層面只能做出原則性的規(guī)定，根本原因在于中國鄉(xiāng)村社會(huì)的區(qū)域差異性和非均質(zhì)性，沒有任何一種方式或手段可以完全適用于整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)。以往的實(shí)踐證明，“一刀切”的扶貧方式是不科學(xué)的，往往會(huì)損害部分貧困群眾的利益。那么，國家精準(zhǔn)扶貧政策中的指導(dǎo)精神和原則規(guī)定就給各級(jí)地方政府創(chuàng)造了很多“因地制宜”“因事制宜”的變通空間。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策輸入移民鄉(xiāng)村時(shí)，過去的鄉(xiāng)村扶貧經(jīng)驗(yàn)也練就了村干部用足用活政策的能力，他們甚至比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更能“吃透”和“領(lǐng)會(huì)”政策精神。除了政策中明確禁止的規(guī)定，那些沒有明確禁止的、模棱兩可的規(guī)定則為他們變通政策提供了足夠的操作空間，尤其是村干部以“為貧困移民著想”為由對扶貧政策加以變通時(shí)，這種做法就更具合理合法性。

二、扶貧政策濫用與權(quán)力失范

英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓認(rèn)為：“權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對腐敗。”[4]（335～336）抱有僥幸心理和嚴(yán)重利己思想的村干部很容易陷入權(quán)力的陷阱，以各種手段逃避上級(jí)監(jiān)督，在扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)玩忽職守甚至違法犯罪行為。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)村干部對扶貧政策濫用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是優(yōu)親厚友。扶貧領(lǐng)域典型的腐敗案例之一就是村干部優(yōu)親厚友，這種現(xiàn)象主要集中在讓親朋好友享受農(nóng)村低保。國家將“通過低保政策兜底一批”作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)政策，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮兜底保障作用。但某些村干部在低保申請階段就截留了信息，使貧困移民無從知曉。即使有人申請了低保，也可能得不到回應(yīng)或在村內(nèi)民主評議會(huì)上被否決，民主評議會(huì)儼然成為某些村干部的“一言堂”。村干部既當(dāng)審核的“裁判員”，又當(dāng)申請的“運(yùn)動(dòng)員”，出現(xiàn)了大量的“人情保”“關(guān)系保”，而真正需要低保的貧困移民卻“無人保”。精準(zhǔn)扶貧政策給村干部帶來了大量可供其分配的扶貧資源，例如低保名額、公益性崗位等。在親情和友情的羈絆下，少數(shù)村干部混淆了公與私的界限，逾越了扶貧政策的紅線，利用職務(wù)之便做出了優(yōu)親厚友的違法違紀(jì)行為。二是以權(quán)謀私。某些村干部明目張膽地虛報(bào)、冒領(lǐng)、侵占各類扶貧補(bǔ)貼資金，這些違法違紀(jì)行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了貧困移民的切身利益，也損害了黨的形象和國家公信力。可以說，這種現(xiàn)象是村干部權(quán)力未得到合理監(jiān)督的結(jié)果。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)“民心是最大的政治”[5]，但少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作人員對此置若罔聞，對村干部上報(bào)的事情不認(rèn)真審核、不嚴(yán)格把關(guān)、不入戶調(diào)查，只注重紙面材料，重過關(guān)、輕責(zé)任，敷衍了事，使某些村干部明目張膽、有恃無恐地大行腐敗之舉。以擁有權(quán)力多寡而言，村干部是高權(quán)力個(gè)體，普通移民是低權(quán)力個(gè)體。已有研究表明，權(quán)力具有明顯的優(yōu)先性特征，也就是說，高權(quán)力個(gè)體會(huì)利用掌握的資源或?qū)Y源的分配權(quán)優(yōu)先滿足自身的目標(biāo)需求，而不是優(yōu)先滿足缺乏資源的低權(quán)力個(gè)體，政府賦予村干部的某些權(quán)力激活了他們在扶貧情境下的目標(biāo)追求。當(dāng)然在特定情況下，冒領(lǐng)虛報(bào)的實(shí)施還有賴于某些移民的“從旁協(xié)助”。在日常生活中，村干部和移民是一種相互依賴的關(guān)系。某些移民試圖通過協(xié)助村干部來取悅掌權(quán)者，以確保自己能夠繼續(xù)獲得資源和福利。即使他們明知這是腐敗行為，但出于自身利益的考量，不得不服從村干部而做出相應(yīng)改變。最終，不對等的權(quán)力塑造了這些聯(lián)合或集體的腐敗行為。當(dāng)然，也有部分移民以上訪等方式對腐敗行為做出積極抗?fàn)帲甯刹克坪醪⒉粦峙聛碜砸泼竦目範(fàn)帲驗(yàn)闄?quán)力為村干部創(chuàng)造了不顧移民抗?fàn)幰惨獙?shí)現(xiàn)自身目標(biāo)追求的可能性。

三、鄉(xiāng)村干部扶貧實(shí)踐的邏輯共性

在眾多案例背后，我們觀察到了一些共同的扶貧政策實(shí)踐邏輯，它告訴我們村干部是如何以自己的政策實(shí)踐邏輯來解構(gòu)國家扶貧政策文本的。

（一）社會(huì)關(guān)系重構(gòu)與庇護(hù)關(guān)系形成：國家權(quán)威和公民權(quán)利的邊緣化

村干部是扶貧治理體系的核心支撐者以及扶貧資源的最終分配者，他們以扶貧政策推行和扶貧資源分配的方式?jīng)Q定了貧困移民首先要更多地依靠村委會(huì)、村干部來獲得扶貧資源，其后才是依靠國家權(quán)威實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。那么，村干部扶貧實(shí)踐的內(nèi)在邏輯也就不難理解了。扶貧方式進(jìn)一步強(qiáng)化了村民對村干部的依賴，而這種依賴必須要建立在彼此之間比較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)之上。從人際關(guān)系角度講，村干部與移民的某種關(guān)系中或多或少都摻雜著一種庇護(hù)關(guān)系，而庇護(hù)的程度要視他們之間的情感深厚或利益多寡而定。實(shí)質(zhì)上，庇護(hù)關(guān)系是一種特殊的、不平等的、互惠的社會(huì)關(guān)系。首先，在扶貧資源掌控和分配的權(quán)力上，村干部和貧困移民的地位顯然是不平等的。其次，庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間的交換也是不平等的。貧困移民能得到的是脫貧致富所必需的資源，而村干部能得到的可能僅僅是“尊重”“服從”“個(gè)人服務(wù)”或“政治支持的承諾”等相對無形的回報(bào)[6]。最后，庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間的交換是互惠互利的。村干部作為庇護(hù)者，是高權(quán)力個(gè)體，擁有較高的地位，貧困移民則是被庇護(hù)者，是低權(quán)力個(gè)體，地位相對較低，“但他們都互相需要——他們之間的關(guān)系是‘互惠的’”[7]。

庇護(hù)關(guān)系孕育在庇護(hù)者和被庇護(hù)者建立起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部與移民兩者關(guān)系中存在強(qiáng)烈的責(zé)任感和義務(wù)感及人情關(guān)系，這使他們形成了持久而穩(wěn)定的庇護(hù)關(guān)系。在搬遷后重構(gòu)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，村干部通過對扶貧政策的變通，嘗試將親友和其他移民納入自己的庇護(hù)關(guān)系圈，致力于打造一個(gè)以其本人為核心的內(nèi)聚的鄉(xiāng)村共同體，這就導(dǎo)致國家權(quán)威和公民權(quán)利的雙重邊緣化。從國家權(quán)威層面講，庇護(hù)主義將損害國家權(quán)威的公平、公開、公正，扶貧政策可能淪為村干部謀私的工具。從公民權(quán)利層面講，通過掌控支配扶貧資源，村干部讓貧困移民心甘情愿地被納入庇護(hù)關(guān)系，并獲得他們的政治支持或經(jīng)濟(jì)回報(bào)。總之，只要精準(zhǔn)扶貧仍然被理解為稀缺利益或資源的配置過程，那么庇護(hù)關(guān)系就有其生存的空間，與國家權(quán)威和公民權(quán)利之間的巨大張力也就很難消解。

（二）利己主義與政策規(guī)則弱化：權(quán)力和利益主導(dǎo)下的政策變通

精準(zhǔn)扶貧政策嵌入移民鄉(xiāng)村的過程，實(shí)質(zhì)上是國家權(quán)力重塑鄉(xiāng)村治理秩序、樹立國家權(quán)威、建設(shè)國家政權(quán)的過程。理想狀態(tài)下，精準(zhǔn)扶貧政策有一套標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一的實(shí)施規(guī)范，原則上這套實(shí)施規(guī)范適用于所有的扶貧對象，并且能夠?qū)⒛承┢髨D從中獲利的群體或個(gè)人完全排除在外。所以，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的過程中，人們達(dá)成了一種普遍的共識(shí)，關(guān)注、保護(hù)并且遵守實(shí)施的程序、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，而不是關(guān)注主宰實(shí)施過程的某個(gè)人。即使某個(gè)人被國家權(quán)威賦予了某種權(quán)力，這種權(quán)力也是用來保護(hù)而不是破壞規(guī)則的。

從上述案例中可以看出，那些有著豐富治理經(jīng)驗(yàn)和處事手段的村干部，深諳移民心理，懂得借勢而為，更善于利用政策來達(dá)到自己的目的。作為扶貧政策的最終執(zhí)行者，村干部被賦予較大權(quán)力，國家權(quán)力雖然制定了扶貧政策實(shí)施的規(guī)范、程序和原則，但某些村干部對它們進(jìn)行了權(quán)變和建構(gòu)，使其更加符合自身的利益需求。“在壟斷信息很容易的情況下，這種規(guī)則是權(quán)力化的，規(guī)則依靠權(quán)力產(chǎn)生，也依靠權(quán)力維護(hù)，更依賴權(quán)力修正規(guī)則的問題，而掌握權(quán)力并擁有解釋地位的一方，常常是能夠決定規(guī)則適用的一方，他們可以根據(jù)利益需要和闡釋對規(guī)則及其代表的原則進(jìn)行取舍，政策規(guī)則的‘真正意義取決于詮釋的過程及誰來詮釋’”[8]（7）。少數(shù)秉承利己主義的村干部會(huì)想方設(shè)法去重新詮釋或者改變精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施規(guī)則，或者尋找規(guī)則漏洞，從而使自己或密切相關(guān)者從中獲利。可見，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施并不是完全依靠既定的政策規(guī)則，有時(shí)則是由利益和權(quán)力所主導(dǎo)的。由此，移民鄉(xiāng)村扶貧治理很可能會(huì)陷入利益政治秩序的窠臼。

所謂利益政治秩序是基于利益目的采取競爭行為去選擇或重新闡釋規(guī)則的行為。利益政治秩序強(qiáng)調(diào)的是誰的權(quán)力大、誰占據(jù)闡釋規(guī)則的地位、誰代表更多的利益相關(guān)人等，在該秩序模式下，規(guī)則是利益競爭行為的結(jié)果，永遠(yuǎn)處在一種變動(dòng)的過程中，利益相關(guān)者通過政治協(xié)商、利益博弈而不是既定規(guī)則來獲取利益。在精準(zhǔn)扶貧過程中，村干部往往擁有壟斷性的權(quán)力，政策規(guī)則是壟斷性權(quán)力的產(chǎn)物，它會(huì)隨著村干部及其相關(guān)者的利益變化而變化。村干部掌握權(quán)力的大小、涉及利益的多寡、闡釋政策規(guī)則程度的高低等都是有所差別的，所以即使是同質(zhì)性的扶貧治理事件，也必須按照新的具體情境和力量對比等因素進(jìn)行利益博弈，以達(dá)成新的平衡。因此，在利益政治秩序下，能夠按照既定政策規(guī)則解決的扶貧治理事件有可能演變成“一事一議”的具有明顯協(xié)商性、博弈性的行為。

（三）普遍主義與特殊主義的選擇：扶貧政策實(shí)施中的權(quán)力擴(kuò)張和泛化

普遍主義與特殊主義的差別在于“支配著人們彼此取向的標(biāo)準(zhǔn)依賴還是不依賴存在于他們之間的特殊關(guān)系”[9]。在政治領(lǐng)域，國家試圖通過公共政策的推行來打造具有普遍主義性質(zhì)的現(xiàn)代政治生態(tài)，消除特殊主義對建構(gòu)現(xiàn)代政治秩序的干擾。但在鄉(xiāng)村社會(huì)，公共政策實(shí)踐卻時(shí)常遭遇村干部特殊主義邏輯的解構(gòu)和顛覆。在移民鄉(xiāng)村，前述多個(gè)案例也證實(shí)了村干部基于特殊主義邏輯的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐方式。區(qū)別普遍主義與特殊主義的“特殊關(guān)系”實(shí)質(zhì)上是一種“信任關(guān)系”，在每一個(gè)移民鄉(xiāng)村社區(qū)，都有一個(gè)相對較小的信任結(jié)構(gòu)。移民個(gè)體之間因?yàn)楣餐囊泼窠?jīng)歷和相似的生活境遇產(chǎn)生了天然的親近感，在長期的互動(dòng)交往中逐漸對彼此產(chǎn)生了一定的信任感，從而形成某種親密關(guān)系。在這個(gè)密切的關(guān)系圈子里，“每個(gè)人都以為自己是合算的，通過特殊主義的、熟人間‘面對面’的交易得到了便利和好處”[9]。不論是村干部通過政策變通幫助移民享受精準(zhǔn)扶貧政策，抑或是通過政策濫用優(yōu)親厚友、圖謀私利，都是村干部與移民個(gè)體之間全面、深刻的信任關(guān)系所導(dǎo)致的結(jié)果，這種信任關(guān)系源自一個(gè)封閉狹小的、具有特殊主義性質(zhì)的信任結(jié)構(gòu)。某些村干部建構(gòu)出與精準(zhǔn)扶貧政策普遍主義價(jià)值導(dǎo)向不一致的政策規(guī)則，以一種表面的公務(wù)關(guān)系和實(shí)質(zhì)上的私密關(guān)系支配扶貧資源，尋求他人情感或利益上的回饋，鞏固自身的權(quán)威地位，編織權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)。

扶貧政策執(zhí)行是一種扶貧資源的配置權(quán)力，村干部發(fā)現(xiàn)了這種普遍主義權(quán)力中蘊(yùn)含的特殊主義成分。一旦村干部謀求從扶貧政策執(zhí)行中提升或擴(kuò)張自己的權(quán)力，主觀上他們就會(huì)更加積極地發(fā)掘扶貧政策中的特殊主義成分，在某種程度上以特殊主義成分來替代普遍主義成分。在這種實(shí)踐邏輯的影響下，村干部與某些移民之間的特殊關(guān)系侵蝕了村干部的公共身份，公共政策規(guī)則失去了被遵循的空間，公共領(lǐng)域和公共利益的范圍不斷被壓縮。某些移民開始逐漸習(xí)慣公共關(guān)系的私密化，習(xí)慣了村干部把控公共政策，并且遵從他們的邏輯構(gòu)建和權(quán)變政策規(guī)則。對貧困移民而言，普遍主義缺失將損害他們的切身利益，而特殊關(guān)系的缺失則將進(jìn)一步加劇他們對鄉(xiāng)村政治秩序的失望情緒和冷漠感知。

四、總結(jié)與討論

在村民自治背景下，國家權(quán)力通過精準(zhǔn)扶貧政策的嵌入推進(jìn)鄉(xiāng)村扶貧治理的進(jìn)程，村干部被賦予一定的權(quán)力，從而獲得公共身份，這種公共身份被要求按照國家意圖和公共規(guī)則分配扶貧資源，同時(shí)上級(jí)政府要強(qiáng)化對村干部自主權(quán)力的監(jiān)督，約束他們對權(quán)力的使用，不給他們留下“權(quán)益性行動(dòng)”的空間和機(jī)會(huì)，將特殊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)完全排除在鄉(xiāng)村扶貧治理體系之外，保證公共利益不被私密關(guān)系所侵蝕，為鄉(xiāng)村社會(huì)打造一個(gè)良好的以普遍主義價(jià)值為導(dǎo)向的政治生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，上級(jí)政府對村干部自主權(quán)力的監(jiān)督和約束不能是超強(qiáng)的、過度的控制，國家權(quán)力的過度擴(kuò)張不僅會(huì)束縛村干部的手腳，造成政策推行的阻滯，也會(huì)造成鄉(xiāng)村內(nèi)部社會(huì)關(guān)系的緊張。

2020年，我國如期實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的既定目標(biāo)，但絕對貧困問題的解決并不意味著扶貧工作的結(jié)束，下一步要從集中資源搞實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向以實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接為主，在未來的工作中村干部仍將肩負(fù)重要的使命和艱巨的任務(wù)，他們?nèi)詫⒗^續(xù)發(fā)揮主力軍的作用。因此，村干部自主權(quán)力的問題仍須持續(xù)關(guān)注。實(shí)質(zhì)上，該問題的核心并不是國家能否賦予他們充分的自主權(quán)力，而是這種權(quán)力能否被合理有效地監(jiān)督，以及權(quán)力的行使是否以普遍主義的價(jià)值觀念和人民群眾的切身利益為根本導(dǎo)向。