我國農村宅基地退出補償制度法律研究

何瑩萍

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150080）

1 農村宅基地退出補償的概念及方式

1.1 農村宅基地退出補償概念

國家通過采取退出補償政策引導農民依法退出宅基地，避免農村土地閑置，保護農村耕地。農村宅基地退出補償是指農民依法退出宅基地使用權時為維護退地后生產生活的需要，依照法律標準所獲得的補償。

1.2 農村宅基地退出補償方式

1.2.1 貨幣補償 貨幣補償是現階段農村宅基地退出補償的主要方式。其是根據宅基地面積、狀態等進行估算，一次性給予貨幣補償。農民從宅基地退出后一般利用補償款在城鎮地區購房，因而在確定補償標準時還應考慮宅基地與城鎮住房二者間差價，以保障農民在退出宅基地后有房可住。

1.2.2 實物補償 住房補償是指考慮合法住宅的實際使用面積及戶頭人數情況，按照一定比例置換安置房。有關集體經濟組織應在宅基地退出補償過程中充分發揮協調職能，考慮城鎮規劃建設，確保農戶退地后享有住房保障。

1.2.3 政策性補償 政策性補償屬于長效補償方式，其是為維護農戶依法退出宅基地后生活水平而提供的福利政策。主要包括醫療保障、養老保障及就業保障等。在實踐中各種補償方式并非完全獨立適用，而是采取多種補償方式共同構成高效、有效的補償體系。

2 農村宅基地退出補償制度的現狀及困境

2.1 農村宅基地退出補償制度的現狀

2.1.1 農村宅基地閑置現象嚴重 城鎮經濟的發展推動農民紛紛涌向城市就業生活，造成農村人口規模大量下降，同時由于農村法律意識淡薄，對宅基地管理寬泛，出現很多宅基地使用面積超標及一戶享有多處宅基地的情況造成農村大量房屋空置。

2.1.2 農村宅基地隱形交易普遍 隨著農村經濟的發展，農村市場規模進一步擴大，農民開始有意識的主動參與到市場經濟中。最顯著的表現為分割宅基地，部分用于建房出租、部分用于建設超市、養殖場等經營場所。雖然我國法律對于農村宅基地建設及轉讓做出嚴格規定和限制，但宅基地使用權濫用的情況仍層出不窮。通過對2004年北京市12村3730戶調查發現，4.6%農戶進行宅基地買賣，20.3%農戶租賃自家宅基地。這導致一方面宅基地處于分散狀態難以實現農村土地統一規劃管理。一方面在進行交易時由于無相關法律依據，農民相關權益無法得到保障，集體資產也無法得到保護。

2.1.3 農村宅基地退出補償缺乏監督 農民作為宅基地退出的主體，往往由于法律意識和權利意識淡薄，在退出宅基地時得到較少補償。雖然國家在宅基地退出補償時已經注重對農民利益的保護，但相對應要求農民承擔更多義務。如果一味強調農民所應承擔的義務而忽視對其利益的保障，這不僅侵害農民權益，打擊積極性更是對社會公平的損害。如果在宅基地退出過程中未能建立相關監管制度，那么將導致農村宅基地成為政府和開發商利益目標，引發暴力拆遷，出現集體抗拒拆遷等事件激發社會矛盾。

2.2 農村宅基地退出補償制度的困境

2.2.1 有關宅基地使用權退出的法律規定缺失 雖然我國法律對于農村宅基地做出相關規定但這些條款往往涉及的是原則性而非具體實施的東西，未能實現各部門之間聯系。比如憲法雖規定宅基地所有權主體但過于籠統；土地管理法雖規定“一房一戶”原則但在繼承法中明確宅基地是可以繼承的。我國法律對農村宅基地規定缺乏統一標準，體系混亂。我國對宅基地的使用權獲得及退出未做出法律明文規定，僅靠地方政府的規范性文件作為實施依據可能會為日后埋下隱患。

2.2.2 宅基地使用權退出補償過程中農民參與度較低 在對試點地區宅基地退出補償工作中發現，主要通過問卷、公示、政策宣傳、農民實地測算宅基地等保障農民知情權及參與權。上述方法雖推動了農民的參與度，但這種自上而下的參與方式仍存在局限性。

2.2.3 宅基地使用權退出補償范圍不統一 在實踐中對于宅基地退出補償范圍的認定具有明顯差異，主要體現在非本集體經濟組織人員占有宅基地、一人多宅及宅基地外延不清的補償問題。例如宅基地外延補償問題，各試點地區采取標準不一。平羅縣采用一分為二的解決辦法，居住用地依照規定、庭院和相關用地等按每戶200米標準補償，其余無償退地。余江則是對倒塌房屋及戶外廁所等適用無償退出原則，但允許各集體經濟組織依據風俗和慣例酌情給予補償。各地區對于宅基地外延補償規定各不相同，存在較大差距。由于農村養殖業及種植業發展，農戶家中非居住用房顯著增加且往往面積大于居住用房，那么對于輔助性用房在退出時如何補償成為農民最為關心問題。

3 完善宅基地使用權退出補償模式建議

3.1 完善宅基地使用權退出補償相關法律法規

各種因素決定宅基地退出補償方式及標準必定存在差異，無法通過法律規定形成統一規定。但對于宅基地外延范圍、一戶多宅、宅基地超標以及通過買賣獲得的宅基地等能否獲得補償及補償標準基礎性問題應在法律法規中作出統一規定。第一，宅基地外延范圍除居住用房外是否應當包括輔助用地，這對于宅基地補償范圍的認定具有重要參考意義。第二，關于超標占有宅基地以及一戶多宅的情況能否給予補償或者給予補償時是否應當繳納土地使用費。第三，非本村集體經濟組織成員通過買受所獲取的宅基地使用權是否能夠依法得到補償，補償標準與合法占有宅基地是否應當分別對待。

3.2 提高宅基地使用權退出補償過程中農民參與度

宅基地使用權退出事關農民切實利益，土地管理法中明確規定在宅基地退出工作中，要充分農民意愿，不得強迫其退出，讓農民積極參與到宅基地退出補償工作的全過程中。首先，在試點區域大多成立“村民理事會”“互幫會”等組織作為農民參與工作的平臺。在實踐中這些組織往往成為集體經濟組織的工具，無法代表廣大農民的心聲，保證農民的知情權。其次，自上而下的參與方式根本原因在于農民缺乏法律意識和相關專業知識。因而政府應當充分發揮為人民服務的精神，創新工作模式，邀請專家進農村為農民進行相關知識的培訓。最后，建立相關測評機制。由中立的第三方測評機構對退出宅基地獲得補償的農民進行回訪，了解其宅基地退出補償工作中存在的不足和問題及退地后的生活情況為后續宅基地退出工作提供經驗和參考。

3.3 明確宅基地使用權退出補償范圍

《中華人民共和國國家標準土地基本術語》中對于宅基地使用權的解釋指出，宅基地除狹義的住宅居住用地外，還應當包括其他輔助建設用地。而這種解釋與農村實際情況也是最為接近的，與城鎮居民不同農民在農村除居住需要外，還有生產需求。鑒于此，對于農村輔助用房等應歸于補償范圍中。在實踐中，導致超標占用宅基地的情形主要有以下三種：第一，因繼承超標占用。據研究表明，因繼承超標占有宅基地比例高達75%。第二，本集體經濟組織成員內部流轉房屋導致宅基地超標。第三，歷史遺留問題形成超標占用。若一律要求農民無償退出超標宅基地，勢必會引起農民抵觸情緒，難以推動宅基地退出工作。但也不能依照合法宅基地退出補償標準對超標部分進行補償，可對超標宅基地征收土地使用費，既保障農民權益又避免國有財產損失。

3.4 擴充宅基地使用權退出補償資金的來源渠道

在宅基地使用權退出工作中常常面臨補償資金不足問題。主要是由于過度依賴地方財政資金且無法對退出的宅基地進行合理利用盤活經濟。對于經濟發達，對建設用地需求量大的地區，可學習義烏市推行“集地券”，利用買賣建設用地指標為其儲備資金。對于經濟發展落后，土地資源豐富的地區，可將大片宅基地規劃為耕地將其對外承包，承包費作為補償資金。補償資金是實現宅基地退出補償工作的重要保障，各地區應積極探索充分利用退出宅基地以確保退出補償金的充盈。

4 結論

在推行宅基地退出補償工作中，應充分尊重農民意愿，保護農民合法權利不受侵犯。最大程度開發農村宅基地潛力，緩解經濟與土地供應不協調問題，建設現代農業。