中國鄉村貧困治理中的社會動員問題研究*

張登國

貧困治理是對國家治理現代化的一次巨大考驗。改革開放40多年來，中國在消除絕對貧困方面一直領跑國際社會，是第一個完成聯合國千年發展目標減貧目標的發展中國家，對全球減貧貢獻率超過70%，(1)國務院新聞辦公室：《為人民謀幸福：新中國人權事業發展70年》(白皮書)，2019年9月22日，新華網。走出了一條中國特色顯著、具有國際意義的減貧道路。中國已經形成獨特的貧困治理基本框架和基本經驗，其中就包括廣泛動員各種力量參與貧困治理。中國正在從“總體性社會”向“后總體性社會”轉變，說明國家直接控制的社會資源和活動空間在逐漸減少，單靠政府難以完成貧困治理任務。而且，政府“單極化”貧困治理容易產生減貧效應的邊際遞減性，廣泛進行貧困治理的社會動員就成為必然。社會動員是個富有現代性意味的術語，最早是由美國社會與政治學家卡爾·多伊奇于20世紀60年代初提出的，隨后便在西方學界廣泛使用。社會動員歷來是中國共產黨發動群眾的優良傳統，(2)高中偉、段文健：《新中國初期中共對血吸蟲病防治的社會動員》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。正如有學者所說：“與大多數前共產黨執政的社會主義國家不同，中國共產黨和在現存的社會主義國家中執政的共產黨，是通過經年累月、貫穿始終地對廣大農民進行動員而取得革命成功的”。(3)裴宜理、夏璐：《增長的痛楚：崛起的中國面臨之挑戰》，《國外理論動態》2014年第12期。貧困治理是社會動員的實踐場域之一，貧困治理過程也是一個社會再動員的過程，兩者在互動互構中推進國家治理現代化。

一、問題的提出

對社會動員的界定，學術界已經基本達成共識。西方學界主要從社會轉型的宏觀視野把社會動員當作一種社會發展過程，即宏觀的社會結構變遷影響微觀的個人意識形態及行為模式的過程。比如，卡爾·多伊奇從宏觀的現代化視角進行界定，認為社會動員是“人們所承擔的絕大多數舊的社會、經濟、心理義務受到侵蝕而崩潰的過程；人們獲得新的社會化模式和行為模式的過程。”(4)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.塞繆爾·亨廷頓對社會動員的界定與多伊奇的觀點較為一致，他認為社會動員是一個過程，“它意味著人們在態度、價值觀和期望等方面與傳統社會的人們分道揚鑣，并向現代社會的人們看齊。”(5)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第26頁。這兩位學者的觀點是西方學界的典型代表。中國學者注重從微觀視角解讀社會動員的工具性目的，這與西方學界對社會動員的現代化研究視角有所不同。有學者認為：“社會動員，是指有目的地引導社會成員積極參與重大社會活動的過程。”(6)吳忠民：《重新發現社會動員》，《理論前沿》2003年第21期。有學者指出：“現代條件下的社會動員，是政府、政黨或社會團體通過多種方式引導、改變社會成員的態度、期望與價值取向，發動和組織社會成員積極參與某一社會實踐活動，實現共同社會目標的過程。”(7)岳金柱、武劍、董欣、王衛峰：《新時代北京社會動員的總體思路》，《社會治理》2019年第8期。中國學者側重于把社會動員視為一種實現既定目標的國家治理手段。我們認為，貧困治理中的社會動員是政府和社會組織等主體通過利益機制或政策引導等方式，發動社會相關群體、社會組織和個人等，凝聚共識并為實現減貧目標而積極參與貧困治理的過程。

習近平指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化……使各方面的制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”(8)《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年，第25頁。無論是貧困治理，還是社會動員，都是推進國家治理現代化的結構性路徑。從貧困治理的視角來看，貧困治理的科學制度設計和縝密程序安排等契合了治理現代化的標準，貧困治理深嵌于國家治理的制度邏輯之中。從社會動員的視角來看，社會動員是達成社會共識、促進社會團結、集聚內生動力的“黏合劑”和“推進器”，可以把相互孤立的異質性成員建構為能夠形成集體行動的共同體，以此推進現代性的獲取進程。正如卡爾·多伊奇所認為的，“社會動員實質是與國家現代化相互發生作用的過程，反映了現代化進程中社會成員思想方式、行為方式、價值認同等方面轉變的過程”。(9)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.回顧以往，中國鄉村貧困治理中的社會動員已形成一定的行動范式，比如，“雙軌雙層”社會動員結構已初步形成、科層化社會動員占據主導、政策供給型社會動員頗具共性等，但也面臨社會動員碎片化、科層化社會動員存在負效應、社會動員和社會參與失衡等困境，需深刻反思貧困治理中的社會動員。前瞻未來，2020年中央一號文件提出“要研究建立解決相對貧困的長效機制”，(10)《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日。相對貧困的治理仍然需要社會動員，而且相對貧困治理的特征需要社會動員機制的創新性重構。此外，鄉村社會動員基礎已經發生結構性變遷，社會價值取向的多元化、貧困戶利益訴求的差異化、貧困戶的原子化等也需要重新思考社會動員。因此，本文通過梳理貧困治理中社會動員的整體行動范式、內在邏輯機理、面臨的困境及未來的優化路徑，以期描繪當前中國貧困治理社會動員的整體鏡像和內在規律。

二、鄉村貧困治理中社會動員的行動范式

國家與社會的關系是貫穿于東西方政治哲學解析和公共生活建構全過程的復雜命題，是分析社會動員的參考框架。國家與社會的關系包括“強國家—弱社會”“弱國家—強社會”和“強國家—強社會”等模式。在貧困治理社會動員領域，“國家—社會”關系始終存在著此消彼長的控制和反抗之間的博弈，并且隨著改革開放的深入發展，社會自主性和內生性力量逐漸增強，對社會領域的廣泛動員就成為貧困治理的重要部分。有學者指出，社會動員的第一個特征是廣泛參與性，(11)吳忠民：《重新發現社會動員》，《理論前沿》2003年第21期。廣泛參與性包含社會動員主體和社會動員客體的廣泛參與性。而社會動員的核心結構主要涉及社會動員主體、社會動員客體和社會動員邏輯，隱含著國家與社會關系的動態調適。

(一)“雙軌雙層”社會動員結構已初步形成

中國的貧困治理更多地體現出嵌入性特征，在國家主導的社會動員結構和模式下，行政力量、社會力量與市場力量等大規模嵌入到貧困地區。在貧困治理的社會動員過程中，中央與地方、國家與社會組織、國家與市場、國家與貧困戶、貧困戶與社會組織等相互博弈、相互嵌套，形成多元因素互構的社會動員框架。基于這種復雜性的現實，我們提出貧困治理“雙軌雙層”的社會動員結構，主要涉及社會動員主體、客體及社會角色的相互轉換。

所謂雙軌社會動員是從社會動員主體、客體和社會動員方向的視角來分析，貧困治理社會動員的一軌是政府自上而下對體制內力量和體制外力量的動員，有學者將其稱為“運動式扶貧”。(12)劉銳、賀雪峰：《農村貧困結構及治理路徑研究》，《社會科學戰線》2018年第3期。政府自上而下的社會動員既涵蓋了官僚體制內的政府行為，也包括科層體制外的治理形態。政府推行的貧困治理社會動員往往上升到政治任務的高度并伴之以行政命令的方式，因而社會動員效率較高，是當前中國社會動員的主要路徑。貧困治理社會動員的另一軌是體制外社會力量自下而上的自組織動員和對其他客體的動員，這種自下而上的民間性質的社會動員通過各種自愿、自發的宣傳鼓動及具體的活動動員團隊成員、社區居民、志愿者和其他社會組織等，是一種橫向的、彌漫的、非強制力的、情感型的民眾動員，(13)朱力、譚賢楚：《我國救災的社會動員機制探討》，《東岳論叢》2011年第6期。它以激發情感式的動員為主，是對政府自上而下社會動員的補充性力量。民間性質的貧困治理社會動員已經開始萌芽并逐步實踐，比如，一些村落先由社會力量推動貧困治理的社會動員，通過實地調研、情景診斷、典型示范、情感激發等系列動員行為，進而推動政府以宣傳發動、整體規劃、資金注入等方式參與，形成社會力量對其他社會力量和政府力量的動員。但是，這種體制外社會力量自下而上的自組織動員仍處于發育階段，遠未占據貧困治理社會動員結構的主流。需要說明的是中國語境下的“行政”不同于西方政府科層行政的含義，對中國來講“政府”本身就包含有黨的力量，(14)何艷玲、汪廣龍：《“政府”在中國：一個比較與反思》，《開放時代》2012年第6期。黨政體系的政治性與行政性是復合在一起的。(15)王春光：《政策執行與農村精準扶貧的實踐邏輯》，《江蘇行政學院學報》2018年第1期。所以，中國政府主導的貧困治理包含黨的領導與政府干預兩方面因素。

所謂雙層社會動員是從社會動員主體和客體的相對性、相互轉化的視角來探討，貧困治理社會動員的一層是政府作為動員主體對體制內組織、社會組織、市場主體、志愿者、貧困戶等客體進行社會動員；同時，貧困治理社會動員的另一層是體制內組織、社會組織、市場主體、志愿者等再作為動員主體進一步動員社會組織、市場主體、志愿者、貧困戶等客體。在貧困治理社會動員中，動員主體和客體的功能定位、社會角色會依據環境和場域變化而相互轉化。比如，當社會動員客體認同動員主體的價值理念后，會主動向動員主體轉化并再動員其他主體參與。反過來，社會動員主體也會轉化為動員客體，本來政府動員社會組織參與貧困治理，社會組織不僅積極參與貧困治理甚至會“反向動員”政府給予人力、資金或項目支持。

(二)社會動員的運行邏輯清晰明確

經過廣泛的社會動員，全國上下黨政機關、企事業單位、社會組織等全面參與貧困治理。目前，全國17.68萬個黨政機關、企事業單位參加，幫扶覆蓋全國12.8萬個建檔立卡貧困村；68家中央企業開展“百縣萬村”行動，全國工商聯動員2.65萬家民營企業開展“萬企幫萬村”行動。(16)李忠杰：《新中國70年貧困治理的歷程和經驗》，《社會治理》2019年第7期。2018年以來，全國共有約4.2萬家社會組織專門立項開展脫貧攻堅，項目超過6萬個。其中，全國性社會組織共有686家，開展項目1 536個，支出約323億元，受益建檔立卡貧困人口約581萬；省級社會組織超過4 500家，立項逾8 000個，投入資金80多億元，受益人口1 600多萬。(17)《回望2019·社會組織篇：脫貧路上，社會組織與你同行》，《中國社會報》2019年12月28日。另外，廣大貧困戶也以各種方式參與貧困治理，雖然參與程度各有不同。那么，動員各級黨政機關、企事業單位、社會組織、貧困戶參與貧困治理的內在運行邏輯是什么？這是貧困治理社會動員需要思考的問題。林德布洛姆依照所有政治經濟制度都使用的社會控制要素機制，提出社會影響的三種典型方式：交換、權威、說服。交換是市場制度賴以建立的基本關系；權威關系是在正式組織中標明其成員身份特征的基本關系，是支撐政府的基石；說服在所有社會制度內都是一個基本的和中心的要素，但它在任何現有的政治經濟制度中，并未充當交換在市場中或權威在政府中扮演的那種特有角色。(18)董惠敏：《關于社會動員的擴展性評述》，《國家治理》2015年第32期。參照這三種影響方式，我們嘗試分析貧困治理中社會動員的內在運行邏輯，實際上也隱含著社會動員方式的選擇，比如，政治動員、利益動員、情感動員、感召動員、典型示范、文件動員、會議動員等，通過多種動員方式的交互融合以實現最有效的社會動員。

政府對體制內力量的社會動員，體現了“中央與地方的關系”，主要依靠“權威”邏輯所展現的手段、科層化的管理機制等來進行動員，輔以一定程度的“交換”和“說服”。政府代表公共權力，它以其權威、組織、資源等政治勢能在社會動員中扮演著主導角色。中央政府通過從嚴、從重和從快的運動式治理在全國范圍內向地方政府傳導了貧困治理的高壓動員態勢，通過權威性的激勵和約束機制對體制內部門進行動員規制，中央依托高強度的政治動員在地方建構了“五級書記抓脫貧”的首長負責制。(19)魏程琳、趙曉峰：《常規治理、運動式治理與中國扶貧實踐》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2018年第5期。僅以第一書記和駐村干部為例，截至2020年3月，全國共派出25.5萬個駐村工作隊、累計選派290多萬名縣級以上黨政機關和國有企事業單位干部到貧困村和軟弱渙散村擔任第一書記或駐村干部，目前在崗91.8萬。(20)習近平：《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2020年3月7日。另外，各級黨委政府利用“交換”和“說服”的動員邏輯針對第一書記制定了系列激勵措施，實現了經濟利益、職務晉升和精神激勵的多方嵌入，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出:“對在基層一線干出成績、群眾歡迎的駐村干部，要重點培養使用。”以貴州為例，2018年面向脫貧攻堅中表現優秀的村干部、大學生村官、第一書記和駐村干部定向招錄701名鄉鎮公務員。(21)李軍、龔銳、向軾：《鄉村振興視域下西南民族村寨多元協同反貧困治理機制研究——基于第一書記駐村的分析》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第1期。

政府對體制外社會力量的動員，體現了“國家與社會的關系”，主要依靠“交換”邏輯進行動員，輔以一定程度的“說服”和“權威”。僅以社會組織為例，它的優勢在于其宣傳網絡的豐富性、志愿活動的號召力、募集形式的靈活性和動員資源的廣泛性，是國家的一種彌補性力量。但是，社會組織在沒有政府實施有效外力干預和社會動員的前提下難以向著主動參與貧困治理的方向自然演化。政府對社會組織的動員遵循著“交換”的動員邏輯，政府通過給予資金補貼、賦予社會名譽、提供發展機會等方式激勵社會組織，社會組織給予政府以回報性的貧困治理參與，主動幫助政府排憂解難。另外，政府輔以“說服”的動員邏輯渲染社會組織的價值、以“權威”的動員邏輯規制社會組織發展的政策空間，動員社會組織參與貧困治理，以實現工具理性與價值理性的統一。

政府對民眾尤其是貧困戶的社會動員，體現了“國家與民眾的關系”，主要依靠“說服”和“交換”的動員邏輯。當前，對貧困戶的社會動員主要依靠價值認同的“說服”策略來動員貧困戶主動脫貧而不是被動脫貧，通過政策關懷、情感安撫、幫助制定脫貧計劃、貧困比較與典型示范等柔性動員方式提高貧困戶的脫貧信心，改變貧困戶對脫貧的認知模式，提高貧困戶的參與度。如果依靠“權威”邏輯采取強制性的、僵化的社會動員將很難獲得民眾的認同，還有可能引起貧困戶心理上的抵觸。“交換”的動員邏輯主要體現在利益激勵的動員方式，通過開發各種公益崗位，動員貧困群眾參與脫貧攻堅中的小型基礎設施建設等活動，并通過加大以工代賑實施力度，動員更多貧困群眾投工投勞。(22)李亞冬：《治理貧困的鄉村治理——以“脫貧攻堅”相關的規范性文件為分析對象》，《貴州大學學報(社會科學版)》2019年第3期。通過項目制方式實現政策和資源下鄉，只要貧困戶參與畜牧養殖等項目，國家就會有相應的產業補助資金，通過“利益誘導”讓貧困戶主動參與產業扶貧項目。

(三)科層化社會動員占據主導

貧困治理的社會動員帶有明顯的社會運動色彩，盡管有別于政府常規的日常科層制管理，但它在一定程度上仍然依賴科層制的管理。布勞和梅耶指出：“專業化、權力等級、規章制度和非人格化這四個因素是科層制組織的基本特征。”(23)[美]彼得·布勞、[美]馬歇爾·梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎、時憲民、邱澤奇譯，學林出版社，2001年，第7頁。通過科層制的專業化分工、自上而下的等級權力結構、照章辦事的行為規則等，以保障行政系統正常運轉。科層化社會動員由政府以行政命令或直接委派等方式進行自上而下的動員，具有典型的政府主導、強制性和單向性等特征，常常以“出臺政策”“會議傳達”“指揮命令”“約談誡勉”等方式進行社會動員，在貧困治理的社會動員中占據主導地位。

科層化社會動員主要依賴三個基礎：一是上級組織對下級組織的職位調整、職務晉升等的權威話語權。正如安東尼·唐斯所說，“只要官僚組織中雇傭、提升以及人員留職的決定至少以組織中人員執行的某些評估為基礎，那么官僚組織的上級對下級就有一定程度的控制。”(24)[美]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社，2006年，第2頁。政府借助上級權力對下級的控制，實現科層化的社會動員。二是健全的科層化組織動員體系。縱向上，從中央到地方省、市、縣各級政府成立“一竿子插到底”的扶貧辦，在鄉鎮政府專門設置扶貧專干。橫向上，從中央到地方各級政府都成立了由主要領導牽頭的扶貧開發領導小組，專門負責橫向組織之間的跨部門協調。2015年，扶貧開發領導小組的成員部門已超過47個。(25)王小林：《改革開放40年:全球貧困治理視角下的中國實踐》，《社會科學戰線》2018年第5期。在縱橫組織的連接上，成立了被稱為“制度化捷徑”(26)鄭文換：《地方試點與國家政策:以新農保為例》，《中國行政管理》2013年第2期。的駐村第一書記和扶貧工作隊。三是完備的以“目標管理責任制”為核心的監督獎懲機制。“目標管理責任制”是在科層化社會動員的長期實踐中生成的動員機制，就是將上級黨政組織所確立的行政目標逐次分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”(如考評、獎懲等)的依據，并以書面形式的“責任狀/書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂。(27)王漢生、王一鴿:《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。為實現2020年現行標準下貧困人口全部脫貧，中央與貧困情況嚴重的22個省(自治區、直轄市)簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，(28)邢成舉：《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2016年第5期。通過層層傳遞的扶貧工作壓力動員，以期在短時間內動員強大的資源參與貧困治理。國家通過標準的考核指標體系，并伴以第三方評估、督查檢查、獎勵懲戒、行政約談等機制督促下級落實政策，如果實現不了貧困治理社會動員目標，地方政府領導干部就要按照“軍令狀”條款被問責。

(四)政策供給型社會動員頗具共性

公共政策供給是一種顯性的、普遍的社會動員范式，可以實現對體制內外力量的廣泛動員。為貫徹落實中央“精準扶貧”“脫貧攻堅”的決策部署，廣泛動員各種力量參與貧困治理，各級黨政機關陸續制定了系列政策。據統計，中共中央、國務院出臺扶貧政策文件5個，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺扶貧政策文件20個，中央和國家機關各部門出臺政策文件或實施方案256個，(29)國務院扶貧辦政策法規司、國務院扶貧辦全國扶貧宣教中心：《脫貧攻堅干部培訓十講》，中國出版集團研究出版社，2019年，第56頁。形成“總體部署——重點關注——特別安排”的規范性文件體系，(30)李亞冬：《治理貧困的鄉村治理——以“脫貧攻堅”相關的規范性文件為分析對象》，《貴州大學學報(社會科學版)》2019年第3期。涉及對黨政機關、社會組織、企業、志愿者和貧困戶等的動員。核心政策包括：2015年出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，2016年制定頒發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》，2017年下發的《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，2018年出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等，通過政策層層宣傳實現對組織、人、財、物等資源的社會動員。

本文僅對社會組織的政策動員進行分析。在長期的貧困治理社會動員實踐中，“政府—貧困群體”單向治理結構明顯，政府一直在唱“獨角戲”，社會組織參與貧困治理的聲音較弱。在中國扶貧資源配置正面臨嚴重“內卷化”的困境下，(31)陳成文、吳軍民：《從“內卷化”困境看精準扶貧資源配置的政策調整》，《甘肅社會科學》2017 年第2期。廣泛動員社會組織參與貧困治理是必然選擇。改革開放以來特別是黨的十八大以來，中國政府開始通過政策供給方式動員社會組織參與貧困治理。2014年12月，國務院辦公廳印發的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》提出，要“積極引導社會組織扶貧”，“全面落實扶貧捐贈稅前扣除、稅收減免等扶貧公益事業稅收優惠政策”，“降低扶貧社會組織注冊門檻，簡化登記程序，對符合條件的社會組織給予公益性捐贈稅前扣除資格”，“以國務院扶貧開發領導小組名義定期開展社會扶貧表彰……對貢獻突出的企業、社會組織和各界人士，在尊重其意愿前提下可給予項目冠名等激勵措施。”(32)《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，《當代農村財經》2015年第2期。2017年12月，國務院扶貧開發領導小組下發的《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》指出：“社會組織是動員社會力量參與脫貧攻堅的重要載體”，“細化落實社會組織參與扶貧濟困活動的稅收減免、信貸支持、行政事業性費用減免等政策，努力為社會組織提供優惠政策服務”，明確社會組織在脫貧攻堅中的主要責任和重點領域。2018年6月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出：“支持社會組織參與脫貧攻堅……落實社會扶貧資金所得稅稅前扣除政策。”通過政策文本分析發現，政府對社會組織主要采取了價值動員、利益動員和參與動員等方式，以動員社會組織參與貧困治理，實現“行政吸納社會”(33)Kang Xiaoguang,Han Heng,“Administrative Absorption of Sociey: A Further Probe into the State-society Relationship in Chinese Mainland”，Social Sciences in China,2007(2):116-128.的目標。

三、鄉村貧困治理中社會動員面臨的困境

(一)社會動員的碎片化傾向

貧困治理的社會動員涵蓋多元主體和多元客體，涉及協調、溝通、信息共享等因素，在實踐中呈現出一定的碎片化特點。一是社會動員主體多元產生的碎片化。社會動員主體涉及政府、企業、社會組織等，各個動員主體既遵循著公共性的價值目標，又有自身的特殊性價值追求，容易產生動員主體的利益博弈，加大了社會力量整合和資源調動難度。而且，社會動員主體間缺乏協同機制、信息溝通機制等，從而造成社會動員力量分散。二是政府部門職責分散和交叉，政府組織協調零散化、結構化和部門化。(34)曾凡軍：《基于整體性治理的政府組織協調機制研究》，武漢大學出版社，2013年，第9頁。僅以貧困治理相關政策為例，存在著政策制定的多樣性與政策宣傳動員的多部門性現象，如低保政策、種糧直補、雨露計劃、小額信貸等支農惠農政策由國家不同部委主導制定，政策宣傳動員基本上依據政府部門分工由中央及其部委層層發文、逐級傳達。從很多政務服務中心、基層黨群服務中心窗口陳列的宣傳單頁和農戶家中發放的宣傳單頁來看，每個部門各自印制了相關宣傳單頁，幾十種單頁擺放在服務窗口，缺乏匯編成冊的宣傳手冊。(35)李偉：《貧困地區“政策下鄉”的宣傳困境及其破解——基于A省五縣市的調查》，《山西農業大學學報(社會科學版)》2018年第9期。政府部門之間邊界區隔明顯，存在碎片化的動員困境。三是由于困難群眾的碎片化、需求個性化，各級各類社會組織的碎片化和分散化，(36)鄒新艷、徐家良：《基于整體性治理視域的社會組織集成攻堅扶貧模式研究》，《行政論壇》2018年第5期。在社會動員中呈現出鮮明的“個體化”特征，解構了社會動員行為的統一性，導致貧困治理社會動員的碎片化。

(二)科層化社會動員存在負效應

科層化社會動員經過政府內部壓力的層層傳導，能夠有效動員各種力量和資源參與貧困治理。但科層化社會動員的負效應也不容忽視，正如約瑟夫·斯蒂格里茲所講，官僚制總伴隨“低效率，缺乏創新、僵化、教條、辦事拖拉”，(37)[美]約瑟夫·斯蒂格里茲：《政府經濟學》，曾強、何志雄等譯，春秋出版社，1988年，第191頁。容易產生低效率的社會動員；剛性的科層組織面對不規則的、復雜的基層社會進行動員，容易產生治理成本劇增的困境；在科層化社會動員體制中，上級政府動員下級政府主要通過層級命令的方式，國家與基層政府產生外在控制和內在自主的硬性張力，在貧困治理中下級政府容易采取選擇性社會動員或策略性社會動員，導致上級政令“卡殼”和社會動員“失效”；科層化的社會動員還存在過度化的治理困境，地方政府在行政壓力和政治錦標賽結構框架中為了在規定時間內完成規定任務往往采取超常規的、高強度的、高頻度的社會動員方式。比如，為了保證鄉村建檔立卡的質量，僅在建檔立卡“回頭看”中就動員了超過200萬工作人員，工作了8個月；(38)王曉毅：《精準扶貧如何改變鄉村治理結構》，《文化縱橫》2020年第6期。還有學者認為，在科層組織動員下存在“無思的平庸者”，他們遵循著“不出事”的邏輯和一切行動聽指揮的科層組織運行邏輯，(39)穆軍全：《工具主義貧困治理的內在張力與反思——國家自主性的視角》，《天津行政學院學報》2020年第4期。僵化地服從組織動員與安排，然后再僵化地對其他組織及貧困戶進行社會動員。有針對下鄉扶貧人員的調查顯示，在回答“積極參與扶貧工作的主要原因”的問題時，回答“績效考核壓力”的占40.6%，回答“職位晉升要求”的占35.2%，回答“工作職責所在”的占20.1%，回答“國家扶貧號召”的僅占4.1%。(40)李松有：《打贏脫貧攻堅戰后農村貧困治理的優化與升級——基于嵌入式農村扶貧實踐經驗及嵌入行為治理的思考》，《西部論壇》2020年第3期。由此可見，在科層化社會動員中，動員客體參與貧困治理更多的是考慮科層化的剛性制度規制，而相對缺乏參與的內在主動性和自發性。

(三)社會動員和社會參與存在一定程度的失衡

當前，中國貧困治理的社會動員力度遠大于社會參與程度，兩者存在一定程度的失衡，存在著“應然”與“實然”的偏差，呈現出“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。(41)向德平、劉風：《價值理性與工具理性的統一：社會扶貧主體參與貧困治理的策略》，《江蘇社會科學》2018年第1期。貧困治理的核心落腳點是貧困群體的積極參與、廣泛參與、深度參與、有效參與并主動脫貧。但有學者指出，“最后一公里”困境是基層治理困境的突出表現，核心是農民有效動員和參與不足的問題，(42)劉建平、陳文瓊：《“最后一公里”困境與農民動員——對資源下鄉背景下基層治理困境的分析》，《中國行政管理》2016年第2期。這里的農民也包括廣大的貧困戶。比如，有調查顯示，在江蘇某地342個貧困戶中，領用培訓券參加培訓班的貧困戶比例只占9.45%。(43)勞德祥、黎昌珍：《激發貧困群眾脫貧內生動力探析》，《合作經濟與科技》2020年第2期。脫貧攻堅沖刺階段所遭遇的問題，主要是目標貧困戶的響應不充分所造成，現實中貧困群體參與不足、響應不充分的表現就是認為扶貧開發是國家的事、出現貧困者坐等政府貧困救助但無心參與扶貧開發的現象、甚至形成“等靠要”的消極思想，結果就會出現“船上的人不努力，岸上的人鉚足了勁”的怪現象，(44)謝治菊：《論貧困治理中人的發展——基于人類認知五層級的分析》，《中國行政管理》2018年第10期。從而產生部分貧困戶的消極情緒和懶惰情緒，產生“一些地方出現干部作用發揮有余、群眾作用發揮不足現象，‘干部干，群眾看’‘干部著急，群眾不急’”(45)習近平：《在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2017年9月1日。的情況，從而形成對貧困群體社會動員的內卷化困境。

四、鄉村貧困治理中社會動員的優化路徑

(一)社會動員主體的整體性塑造

社會動員主體的整體性塑造致力于建構多元動員主體無縫隙的“耦合治理模式”，“耦合的主體就像一個個齒輪一樣緊緊咬合在一起，構成一個有機的運轉系統。”(46)陳天祥：《基層治理中的國家與社會：角色、動力與行為》，中山大學出版社，2015年，第78頁。耦合治理模式中各主體的社會地位平等、分工明確、優勢互補、相輔相成，共同參與社會動員，以解決貧困治理社會動員碎片化等問題，整體性塑造需要建構“社會動員共同體”。共同體的建構至少具備兩個要素：思想共識和利益契合。戴維·米勒指出：“共識是指在一定的時代生活，一定的地理環境中的個人所共享的一系列信念、價值觀念和規范。”(47)[英]戴維·米勒、[英]韋農·波格丹諾主編：《布萊克維爾政治百科全書》(修訂版) ，鄧正來譯，中國政法大學出版社，2002 年，第106頁。思想共識有助于形塑一種公共的、超越個體自我的觀念，這種觀念恰恰是組織聚合性的黏合劑。同時，要實現政府、企業、社會組織等動員主體的內在利益契合，通過利益共享、求同存異等方式尋求多元動員主體利益的最大公約數，通過合作共贏構建貧困治理的“社會動員共同體”。

整體性塑造需要明確多元社會動員主體權責分工。政府利用其科層化的組織優勢和政治合法性權威，加強頂層制度設計、公共政策供給、多元力量的動員，引導社會動員主體形成合力；市場主體利用其在資金、人才、市場、技術等方面的優勢，通過技能培訓、捐資助貧、投資興業等動員方式嵌入到貧困村；社會組織基于其靈活性、專業化等特點，做好對貧困戶的精準動員和技術動員。

整體性塑造需要構建多元社會動員主體協商機制。貧困治理社會動員主體是多元化的、異質性的，在利益取向、價值取向、行為方式等方面存在大量的不對稱現象，構建多元動員主體協商機制以形塑整體性就成為必然選擇。有學者提出構建互賴式治理模式，(48)[澳]琳達·維斯、[澳]約翰·M.霍布森：《國家與經濟發展——一個比較及歷史性的分析》，黃兆輝、廖志強譯，吉林出版集團有限責任公司，2009年，第189頁。即通過互聯網等平臺實現上下級政府之間及政府與社會、政府與市場之間的協商對話達成共識，實現多元主體上下互動、左右聯動的貧困治理社會動員格局，破解貧困治理社會動員碎片化困境。

(二)社會動員邊界的適度性控制

社會動員有其合理邊界和運行尺度，如果跨越邊界和超出尺度，就容易出現問題。貧困治理社會動員要堅持適度性原則，防止出現動員過度或動員不足現象。

貧困治理社會動員要遵循動員客體的合理意愿。社會組織、市場主體、貧困戶等都具有合理意愿，貧困治理社會動員不能以過度行政命令式的、不切實際違反規律的、違背動員客體合理意愿的方式讓他們參與貧困治理。比如，在“大躍進”和人民公社運動中，一些地方為了動員群眾積極參加，采取“扣帽子”、不分配生產生活物資等激進方式逼迫群眾參與，(49)賀治方：《社會動員在國家治理中的功能及其合理邊界》，《學術界》2019年第7期。與群眾合理意愿背道而馳。貧困治理社會動員要尊重動員客體的合理意愿，積極采用利益引導、情感激發、合乎理性的柔性方式動員社會力量參與貧困治理。

貧困治理社會動員要遵循法治規范。政府主導的社會動員基于其權威，存在著出現擴張性、隨意性社會動員的可能性，因此需要法治規范的確立。“一切政體都應訂立法制并安排它的經濟體系，使執政和屬官不能假借公職，營求私利。”(50)[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第269頁。通過制定貧困治理社會動員的專門性法規，對貧困治理社會動員的程序、方法、原則、激勵和保障等作出明確規定，使社會動員有章法、有依據、有規則，充分保障社會動員主體力量和權力的相對平衡。

貧困治理社會動員要保持適當頻率。過于頻繁或者過度的社會動員會使個別貧困戶產生厭煩心理、等靠要心態，甚至會陷入難以被再動員的困境。有學者指出，“1949-1976年的27年間，全國性的社會運動有70余次(地方性的社會運動不計其數)。”(51)周曉虹：《1951—1958:中國農業集體化的動力——國家與社會關系視野下的社會動員》，《中國研究》2005年第1期。這些運動伴隨著頻繁的社會動員，使民眾疲于應付并影響到正常的生產生活。因此，貧困治理的社會動員通過適當性的頻率達到最優的動員效果，不能單純追求動員效果而隨意加大動員頻率和擴大動員范圍。

(三)社會動員結構的系統性嬗變

社會動員分為兩種，一種是政府主導的對社會的動員，即“對社會動員”；另一種是社會自發進行的動員，即“由社會動員”。(52)龍太江：《從“對社會動員”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，《政治與法律》2005年第2期。前者是依據國家權威，后者是依據社會發育。當前，中國貧困治理的社會動員更多地體現為支配性的、路徑強大的“對社會動員”，而“由社會動員”多是零散的、弱小的，兩種社會動員模式在結構上不平衡。“由社會動員”就是社會組織、志愿者等主體主動自發地參與動員，由“要我去動員”變為“我要去動員”。“社會中成為動員主體的人越多，說明‘由社會動員’的程度越深，社會動員的效果也越好”。(53)費愛華 ：《新形勢下的社會動員模式研究》，《南京社會科學》2009年第8期。

社會動員結構的整體性嬗變就是要實現“政府主導型動員”向“政府引導型動員”過渡，促進“由社會動員”模式的生成建構，至少需要四個要件：一是政府職能的轉變。通過政府由“劃槳者”向“掌舵者”轉變、從全能政府向有限政府轉變，為社會力量讓渡發展空間，激發其自組織、自動員的活力。二是社會組織自主力量的生長。當前，亟須加快社會組織立法，拓展社會組織發展的自主性成長空間，完善社會組織內部治理框架和治理結構，為社會組織增權賦能。三是貧困戶的主體性構建。通過發揮傳統儒家文化中的“禮義廉恥”“恥感文化”等的宣傳動員，形成以貧窮為恥、以勤勞致富為榮的氛圍，激發貧困者以自覺、自主、能動為主要特征的內生參與動力。四是貧困戶的再組織化。中國貧困戶原子化的不規則社會特征致使社會動員面臨一系列困境，正如馬克思所講，“一小塊土地，一個農民和一個家庭；旁邊是另一小塊土地，另一個農民和另一個家庭……就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣。”(54)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，2012年，第762頁。因此，需要引導貧困戶建立并加入各種合作組織、行業協會和農民合作社，將“農民”從分散的“原子化狀態”引導到規范的“組織化狀態”。(55)胡振光、向德平：《參與式治理視角下產業扶貧的發展瓶頸及完善路徑》，《學習與實踐》2014年第4期。