鄉村振興背景下繼續推進農村金融扶貧的思考

尹 麗，熊春艷，鐘雨迪

1.中共云南省委黨校，云南 昆明 650111；2.興業銀行昆明分行，云南 昆明 650021

精準扶貧穩定脫貧離不開普惠金融，就我國脫貧地區來看，缺乏資金導致貧困人口無力發展產業是制約穩定脫貧和鄉村振興的主要因素之一。截至2020年二季度末，全國金融精準扶貧貸款余額4.21萬億元；扶貧小額信貸累計發放近5 000億元，惠及貧困戶1 100多萬戶次[1][2]。面對如此巨大的貧困人口基數、經濟、文化和民生等多維度的脫貧需求，僅靠中央和各級政府財政資金扶持顯然不夠，資金缺口非常明顯。因此，發展和完善普惠金融服務體系，增加脫貧地區金融供給是深化農村金融改革的主要著力點，也是以金融扶貧推進穩定脫貧和鄉村振興的重要工作內容[3][4]。

一、當前農村金融扶貧工作存在的問題

目前，在推進農村金融改革試點中，各地從縣這一級，基本都成立了由縣委、縣政府主要領導掛帥，各相關部門一把手作為成員組成的農村金融改革試點工作領導小組，并組建獨立設置的縣金融辦來承擔改革任務，明確金融辦主任兼任政府辦副主任以強化工作協調，同時建立起規范的部門聯席會議制度，保證了改革合力的充分聚集和釋放。然而，在推廣工作中卻問題重重。

（一）推進改革的整體合力不強

首先，推動改革的組織機構不健全。雖然縣級也成立了金融工作辦公室，但機構核定不清，有的為正科級行政部門，有的則為事業單位，而且多掛靠在財政局或發改局。其次，金融辦人員編制普遍較少。大部分縣即便有編制但人員也沒有及時到位，甚至連領導都還沒有配備。再次，部門聯系會議制度不健全。有的一年半載都沒有開一次會議，部門之間缺乏溝通，協調力度不夠，相關改革工作缺乏互動，難以形成改革合力。

（二）推進改革的資源支撐不力

第一，制度保障不力。為破解農村普惠金融存在的信息不對稱、道德風險、逆向選擇等突出問題，廣西、云南等地從省市縣各級層面分別出臺了有關縣域金融機構涉農貸款的增量獎勵、農戶小額貸款的風險補償等指導性文件。但總體來看，出臺的規范性文件仍然較少，且出臺文件多為照搬照抄，結合各地實際情況不夠，特別是財力投入遠遠不足。

第二，人才支撐不力。目前，貧困地區缺乏金融人才的問題突出，從省市縣各級主管部門到各級黨委政府領導班子中專業金融人才極為缺乏，急需加強金融人才隊伍建設，不僅要注重專業人才引進，還要注重干部金融知識的學習培訓，緩解金融人才短缺問題。

（三）推進農村金融改革的“施工圖”不夠科學

“任務書”不夠具體明確。有目標要求但不夠切合實際，或改革責任主體不夠明確，或改革推進的主體權力和責任不完全符合，特別是還缺乏包含詳細部署、檢查考核、落實監督的實質性措施，從而在改革工作推進不力時缺乏追責、考責、問責的辦法。部分地區雖提出了改革“時間表”，但缺乏推進目標完成的機制體制和責任考核體系等。

二、推進農村金融扶貧的經驗探析

在2015年11月中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記明確要求脫貧攻堅“要做好金融扶貧這篇大文章”，并對農村金融改革的“田東模式”給予了高度評價。其主要經驗如下：

廣西百色市田東縣是國家級貧困縣，原有貧困村共57個,建檔立卡貧困戶月15萬人（2011年）,在全縣總人口中占比近34%。自2008年起，田東縣被列為全國農村金融改革試點縣，通過建立農村金融“六大體系”，率先破解貧困戶資金缺、貸款難的問題，加快了貧困農戶脫貧致富步伐。2011-2015年，2015年貧困人口從14.6萬人下降到約5.2萬人，貧困發生率從39.4%下降到14.5%。農村貧困人口人均純收入從3 418元增加到5 506元，年均增長17.2%。2016-2019年，全縣累計減貧12 960戶50 990人，49個貧困村脫貧摘帽，貧困發生率由15.01%降至0.24%，2018年全縣實現整體脫貧摘帽，2019年榮獲全國脫貧攻堅組織創新獎。

一是建立農村金融組織機構體系。先后成立北部灣村鎮銀行、2家農村資金互助社、3家小額貸款公司、1家助農融資擔保公司、29個“扶貧資金互助社”或“貧困農戶發展生產互助協會”。推動農村信用社重組改制，引進廣西金融投資集團、北部灣財產保險公司、太平洋保險公司等。目前，全縣分別擁有銀行業金融機構和非銀行業金融機構有10和19家，49個銀行網點，實現全縣所有鄉鎮全覆蓋，并延伸到部分村屯。其金融機構種類的齊全程度在廣西縣域中位居第一位。

二是建立農村信用評級體系。從2009年開始啟動農戶動態信用評級增信行動，實現“免抵押、免擔保”，即農戶憑借信用等級在24小時內就可以獲批1-10萬元的貸款。截止2015年底全縣農戶信用評級覆蓋率已經超過90%,累計向近1萬名貧困戶發放超過5億元的小額信用貸款。2019年末，全縣建立農戶信用信息電子檔案近8萬戶，超過180家農民專業合作社、1 200家中小微企業被納入征信體系。全縣評定A級以上信用戶近6萬戶，信用村近140個，信用鎮超過7個。信用評級體系有效解決了金融機構與農戶之間的信息不對稱問題，有效提升了農戶和新型經營主體貸款的可獲得性，累計有7.2萬信用戶（次）獲得小額貸款40.15億元。2011年10月田東縣獲批廣西第一個“信用縣”，也是全國第一個“信用縣”。2014年中國人民銀行授予田東縣“全國農村信用體系建設示范區”稱號。

三是建立村級支付結算體系。實現ATM機全覆蓋到鄉鎮一級，在全區第一個實現金融網點“跨行資金匯劃鄉鄉通”。建成全區第一條銀行卡刷卡無障礙一條街。在轉賬支付方面，在全國第一個實現電話“村村通”，發行各種銀行卡超過110萬張，人均近3張。支付結算體系逐步實現“面向農村、服務農民”，小額存取款（少于2000元）實現在村內解決，大大提升了農民獲得基層金融服務的便捷度和效率。

四是建立農業農村保險保障體系。先后推出甘蔗、香蕉、芒果等13種農業保險險種，保險服務實現縣鄉村三級網絡全覆蓋。同時，積極探索銀保互動機制，推出農村小額人身保險、留守兒童意外傷害保險等民生系列保險。

五是建立抵押擔保體系。探索建立“銀擔合作”機制，由縣財政出資成立助農融資擔保公司，并與廣西金融投資集團合作成立田東縣金融綜合服務中心，為涉農小微企業、專業大戶和家庭農場超出小額信貸范圍的貸款提供相應的擔保。

六是建立村級金融服務體系。推行“農村金融農村辦理”模式，實現“三農金融服務室”覆蓋所有行政村，把宣傳金融知識、采集農戶信用信息、貸款情況調查和催收還款、辦理保險業務等業務工作前移到村一級平臺，為農戶提供便利的金融服務。

三、推進西部地區農村金融扶貧工作的思考

推進農村金融改革是加快農村金融改革創新步伐，提高貧困地區金融服務水平的重大舉措，從田東縣推進農村金融扶貧的實踐來看，要強化頂層設計，強化對金融扶貧的認識，凝聚改革共識，推進組織體系、產權體系的改革創新。

（一）強化頂層設計

重點加強對農村金融改革的組織領導。首先是建立完善省、市、縣三級農村金融改革工作領導小組。落實改革任務的縣一級，建議由縣委書記、縣長擔任組長，以切實加強對改革工作的統籌領導；建立健全市縣金融辦公室，賦予省、市、縣三級金融辦承擔推進農村金融改革主體責任職能，明確各級金融辦主任原則上兼任同級政府副秘書長、政府辦副主任，以利于協調各項改革工作、落實人員編制等。

重點推進改革總體方案的完善，形成路徑明晰、要求具體的“施工圖”。將改革任務細化落實到單位、到人、到時間節點。根據2020年全面建成小康的要求，農村金融機構改革要先行，農戶信用征信大數據平臺建設要率先完成并投入使用，然后建立完善村級金融服務體系，建立健全農村保險體系和風險擔保體系并逐步發揮作用，并同步推進農村產權制度和新型農業經營主體的培育等其他配套改革工作。

（二）推進農村金融體制機制創新

一是大力推進農村金融組織體系創新，構建多元化的普惠金融供給體系。其一，創新縣域村鎮銀行設立模式。由農村信用聯社、農業開發銀行牽頭并吸納民間資本成立村鎮銀行控股公司，組建“草根型”村鎮銀行。其二，引導政策性銀行、商業性銀行與農村資金互助社開展合作，將農村資金互助社打造成為大中型金融機構服務“三農”提供低成本、高效率的平臺。其三，積極發展非盈利性小額貸款公司，專門為農村貧困農戶提供貸款等金融服務。

二是加快農村產權制度改革創新，加大農村產權抵押貸款力度。其一，進一步規范農村產權交易秩序，完善農村產權交易仲裁機制、產權評估機制以及抵押資產處置機制等。其二，加強縣域農村產權交易中心建設，完善其交易技術規范、交易程序等有關業務準則，為涉農銀行機構開展農村抵押貸款提供服務。

三是加大推進“組合型”政策創新，確保普惠金融持續發展。其一，創新稅收支持政策。由人民銀行、銀監會會同稅務部門研究出臺政策，對農村金融機構發放的貧困農戶信用貸款按一定比例予以稅收優惠，對縣域金融機構貸款不良率等指標適度放寬，予以差別存款準備金率。其二，創新涉農保險支持政策。由省級保監會研究出臺普惠金融保險相關政策，創建省級面向農村的非盈利性政策性保險機構，負責產品設計、管理和經營等農村保險工作。探索政府引導管理、市場經營的政策性農業保險運行方式，加大對基層農業保險機構的支持和監督力度。其三，創新風險擔保支持政策。研究出臺普惠金融風險擔保政策，引導各類資金參與普惠金融風險擔保機構建設，為農村“兩權”抵押融資、小額貸款業務等提供擔保服務，有效降低此類貸款風險。其四，創新財政補償支持政策。由各縣財政出資設立農村“兩權”抵押融資風險補償專項基金，細化操作程序，對金融機構從事“兩權”抵押貸款、小額信用貸款等普惠金融所產生的風險給予一定程度的補償。其五，創新財政獎勵支持政策。縣級根據實際研究出臺涉農金融機構信貸增量獎勵辦法，建立和完善財政資金存貸同比獎勵機制，以激勵農村金融機構增加對農村普惠金融的信貸投放。

四是推進考核評價的機制創新，促進農村金融改革落地生根。其一，由省級金融辦制定對市縣農村金融改革考核辦法及其實施細則，并將其納入各級政府績效考核范疇，促進各項改革任務的落實。其二，加快建立普惠金融發展監測評估體系，形成完整的、可量化的評價體系，并委托第三方監測評價，及時發現和解決問題，確保農村金融改革深入推進，普惠金融持續發展。

四、鄉村振興背景下推進農村金融扶貧工作的建議

對于脫貧農民來說，在擺脫絕對貧困后，在推進鄉村振興過程中，依然要面對“貸款、放貸、支付結算”三道“難關”。廣西田東的探索為我們提供了有益的借鑒，要在人力、智力和財力方面給予更加有力的支撐。

第一，強化人力支撐。其一，從金融管理部門、各金融機構和財經類大專院校抽調業務骨干到各縣政府掛職，以解決市縣領導班子中金融人才短缺問題。其二，各市縣有計劃地從高等院校等引進金融專業人才，充實到改革隊伍中來。其三，對各級領導干部進行常態化的金融知識培訓，加強對金融知識的學習，加快提升各級領導干部的金融素養。

第二，強化智庫支撐。在有關智庫的支持下，成立省、市金融專家咨詢委員會，深入基層、結合各地實際及時開展“對接性”研究，為黨委政府提出切實可行的貫徹落實方案和對策建議。

第三，強化財力支撐。保證相關制度機制建立健全之后支撐其運行的資金，比如由政府出資建立的擔保機構運行資金和對各相關金融機構開展涉農業務績效的獎勵經費等。