城市居民參與環境治理研究
——呼和浩特市居民垃圾分類參與意識調查

王春雪，阿妮拉，趙子健

（內蒙古師范大學民族學人類學學院，內蒙古 呼和浩特 011517）

1 引言

自2000年6月開始，政府首次指定北京、上海、南京等8個城市為垃圾分類收集試點城市[1]，由此正式拉開了垃圾分類治理的帷幕。2017年3月國務院明確提出要求46個城市先行實施垃圾分類治理[2]。2018年，國務院在前期工作的基礎上提出構建“無廢城市”[3]。2019年2月，住建部等9個政府部門，共同發布要求在2025年底，全國地級以上城市基本建成垃圾分類處理系統[4]。至此，我國垃圾分類治理政策體系初步建立并在全國范圍內推廣實施。

隨著政策的大規模推行，居民參與環境治理“高認知度、低踐行度”的行為與態度逐漸成為熱點話題[5]，對于垃圾分類政策推行的困難的原因分析，更多落腳于政策動員宣傳活動及居民實踐參與意識[6]，2020年3月，國家要求全面落實各類主體責任，形成多元參與、各體系良性互動的現代環境治理體系。由此，本文基于多元共治的思想，以呼和浩特市城市垃圾分類治理為例，在對城市社區居民、物業服務人員、社區工作人員、垃圾處理廠工作人員等進行深入訪談的基礎上，探討居民參與垃圾分類意識與行動相背離的現象及成因。

2 城市垃圾分類治理中的多元主體困境

從根本上講，垃圾分類治理的意義在于降低有害物質對生態環境及生命健康產生的威脅，其中，重點在于減少有害物質流入生態圈，其次是要加強資源的循環再利用以及可持續發展。隨著我國經濟迅猛發展，垃圾問題日益嚴重，各大城市“垃圾圍城”的現象也逐漸變得更加嚴峻，垃圾分類治理刻不容緩。處理垃圾使用的傳統手段主要有焚燒和填埋兩種，雖相對節省人力物力，但前者會產生二噁英、含苯化合物等有害物質[7]，威脅生命健康，后者會侵占土地資源。因此，采用更加有利于綠色發展的現代化垃圾分類治理手段，一方面提高資源利用水平，減少不必要的浪費，給生態環境減負，另一方面則有利于降低各類可回收品類產品的生產成本[8]。從這一角度出發，實現垃圾分類的長效化治理，不僅需要居民秉承公眾參與的積極態度踐行垃圾分類，也需要市場運作提供技術層面的支持，收集并處理各類的廢棄物品，更需要政府深化法規操作性，加強配套機制政策。各個主體之間環環相扣，任何一方的作用都缺一不可，然而實際操作過程中，各個環節存在諸多掣肘之處。

2.1 市場激勵管控機制未能長效建立

追根溯源，加強對于作為廢棄物品源頭生產者的管控力度，才是真正做到從源頭上解決“垃圾圍城”的問題，因此呼和浩特市政府2020年9月印發的《呼和浩特市生活垃圾分類管理辦法》中明確提出“按照誰產生誰付費的原則，產生生活垃圾的單位和個人，應當按照市人民政府確定的生活垃圾處理收費標準和有關規定繳納生活垃圾處理費。”的相關要求，但在實施過程中，較難推進生產企業落實資源環保責任。一方面，生產企業短時間內難以進行企業內部部門的大幅度人員變動，會趨向于尋找專門的環保回收企業進行合作，另一方面，受到各類小廢品收購站及個人的影響，環保回收企業的生存壓力較大。

以小家電回收為例，市區某正規家電回收企業通過微信小程序面向居民開放預約，并且提供上門回收廢舊家電的服務，在小程序的詳細說明中，明確了標注了紙類、塑料等回收價格的細則，但對廢舊電器則“實際以工作人員提供的報價為準”，對此，工作人員解釋道“收廢電器成本太高”、“不可控因素太多”。不同于非正式運營的廢品回收站及個體戶，對于回收企業來講，家電回收需要做到“收一件就清理一件”，其中物流、運營、人工、倉儲等成本壓力比較大，產業集群效應遠未形成，面對新興的各類廢棄物品，回收企業難以投入充足的研發經費，使得循環再生產的產品受到極大的局限。

2.2 居民參與垃圾分類配合度低且調動難度較大

集體行動的四個核心議題之一是集體認同感[9]，相對于其他環境問題，居民對于垃圾分類的考量多是出于自身的角度，“我沒感覺到什么垃圾圍城啊，你看我們環境不是挺好的嗎？”、“沒這個（垃圾分類）習慣”、“大家都不上心（關心）這事”、“我給你扔進垃圾桶管（夠）可以的了”，居民并未意識到垃圾分類的迫切性與重要性，也并未形成強烈的集體認同感，更未將垃圾分類行為看作是重要的甚至必要的行為，只是覺得這“都是居委會管的事”。盡管我國垃圾分類的宣傳已經遍布大街小巷，但仍然收效甚微。

一些小區招募了志愿者在分類垃圾桶旁邊“監督指導”，市政府要求公職人員“包戶認領”，使得基層工作人員和領導干部身兼數職。實際上，以政府主導的宣傳動員工作推進難度較大，居民容易產生抵觸心理，監督的志愿者反而變成了垃圾分類的具體操作者，一旦志愿者不在值守崗位，居民便又“趁沒人管趕緊扔”，不僅使得一些社區面臨持續招募志愿者的壓力，也使得垃圾分類動員宣傳活動陷入“官動民不動”的窘境。

2.3 末端減量的扶持力度占用過多政府資源

我國以政府為主導的垃圾分類治理模式中，盡管大力宣傳源頭減量，使得垃圾變廢為寶，實現減量化、資源化和無害化，但在實踐中，政府投入了大量的資金，用以實現垃圾的末端減產，其中以焚燒發電廠為例。從“十二五”至今，中國的垃圾焚燒發電廠項目勢如破竹，以“十三五”城鎮生活垃圾無害化處理上的投入來看，垃圾分類治理投資中67%用于無害化處設施建設[10]。

呼市對于垃圾焚燒廠的政策扶持體現在各種補貼上。一家垃圾焚燒發電廠的收入主要來自兩方面，一是每噸約70元噸垃圾處理補貼，另一個是上網電價補貼，其中后者的影響更大。然而對垃圾焚燒廠電價的激勵舉措使得大量垃圾流向焚燒廠，擠占了廢棄物循環再生產行業的發展空間，于是，垃圾分類的目的仿佛變成了提高焚燒效率，這與一開始提倡的減量化、資源化和無害化存在一定程度上的背離[11]。

3 居民垃圾分類意識養成需要多元共治

阻礙垃圾分類治理發展的原因，看似是居民配合程度低，公共參與意識不強的問題，實則是多方主體共同作用的結果。政府提出了諸多目標，但因不可控因素而分身乏術，居民沒有建立起垃圾分類的習慣和集體意識，企業產業鏈不完善，非正式廢品回收個體戶擠占了其生存空間，導致企業沒有研發經費。社會新興的外賣產業、物流產業發展，新的廢棄物品品類增加，而企業沒有進行相應的技術革新，無法處理這類可回收再利用的資源，更加失去了與非正式廢品回收站的競爭的資本，不可回收垃圾堆積成山，政府只好大力投資末端的垃圾處理設備，扶持垃圾焚燒發電廠的發展，以期通過這樣的方式實現垃圾減量及再利用，但這樣的做法又讓居民覺得“反正就是燒掉，為什么還要分類？”“我都交了垃圾費為什么還要自己分類？”因此，垃圾分類動員難度大，還易陷入“官動民不動”的窘境中去。