對縣域政府性融資擔保公司發展的調研分析及建議
——以湖北省某縣擔保公司為例

文/何宇承（中國人民銀行棗陽市支行）

一、公司現狀

（1）基本情況。該公司成立于2007年9月，是某縣政府搭建平臺著手組建的服務本地中小企業發展的融資性擔保機構。截止到2020年6月末，公司注冊資本10030萬元，實收資本17930萬元，其中市中小企業信用擔保中心出資17720萬元，占實收資本98.83%，其他法人股東出資210萬元，占實收資本1.17%，全部是以貨幣形式出資。該公司由某縣財政局下屬單位中小企業信用擔保中心行使出資人職責，該公司高管屬某縣財政局正式員工，不在公司領取薪酬，該公司也是該縣目前唯一一家政府參股的擔保公司。

（2）擔保情況。2020年6月末，公司共擔保企業數量129戶，同比下降19%，擔保責任余額26453萬元，同比下降22%，已連續2年同比、環比持續下降，擔保費率為2.5%-3.5%。其中中小微企業擔保責任余額26453萬元（全部為小微企業擔保貸款），涉農擔保貸款責任余額為7096萬元，單戶最高擔保責任余額800萬元，為小微企業擔保放大倍數為3.9倍，出于對風險把控的考慮，公司暫未將服務小微企業和“三農”的融資擔保放大倍數上限調整至銀保監會1號文中要求的15倍。（2018年4月23日，銀保監會印發《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度的通知（銀保監發[2018]1號），將服務小微企業和“三農”的融資擔保公司放大倍數上限調整至15倍。）

（3）代償情況。2020年6月末，公司融資性擔保代償金額15360萬元，擔保代償率10.6%，高于2%的監管指標。公司代償總戶數59戶，其中：訴訟追償的有51戶13240.6萬元，已追回欠款1562.3萬元,占比為11.80%（現金839.1萬元，資產折價723.2萬元）；自行清收的有8戶1455.3萬元，已收回欠款287.5萬元。經查，公司未償還的代償金額為3521萬元，主要集中在某農商行，由于其政府背景，目前暫未進入司法程序。

（4）其他情況。一是經營狀況。2018年底公司在提取擔保賠償準備金1600萬元和未到期責任準備金505萬元后，虧損1409萬元，但在2019年公司獲得省財政廳專項借款2000萬元，用于補充擔保業務保證金，目前尚可實現可持續經營。二是資產質量狀況。2020年6月末，公司在保余額中的不良貸款4189萬元，在保余額中的關注類貸款3332萬元，不良貸款率15.84%。三是銀擔合作。2020年6月末，公司現合作金融機構5家，同比未發生變化，其中最大兩戶分別為棗陽農商行擔保余額19823萬元，湖北銀行棗陽支行擔保余額5556萬元。四是參與非法集資狀況。某地方政府支持力度較大，市金融辦、人民銀行、經信局等監管部門對擔保公司監管較為嚴格，目前無發生民間借貸和非法集資現象。

二、存在的問題及相關分析

（1）經營情況惡化，生存遭遇危機。在實際經營過程中，銀行對擔保公司代償“兜底”存在嚴重依賴心理，幾乎將風險包袱完全甩給擔保公司承擔，而擔保公司處于從屬地位，承擔更多風險卻難以得到相應風險回報，時間一長必然代償趨高，經營困難，在經濟下行趨勢下民營擔保公司紛紛倒閉，而只有政府參股擔保公司能夠勉強維持經營。從近三年的運營指標來看，該公司近三年提取擔保賠償準備金、未到期責任準備金后均為虧損狀態，其中2017年虧損最大為1409萬元。由于省財政、某縣財政支持，公司向省財政專項借款2000萬元已經到賬，公司目前擔保業務仍在正常經營，工資、日常開支仍可繼續。另一方面，2020年6月末該公司代償率為10.6%,遠高于擔保費率（2.5%-3.5%），僅僅依靠擔保業務收取擔保費，遠不能彌補擔保貸款所承擔的代償損失，目前若無持續注資恐難以繼續經營。

（2）經營管理不規范，風控不到位。一是缺乏專門的風險防控體系。該公司沒有設立法律事務部門和風險監測部門，在開展業務時對風險的分析、應對處理能力差，大多憑傳統經驗和地緣、合作銀行提供信息來了解、判斷客戶的風險狀況，未建立起一整套管理機制、考評制度、貸款管理制度和風險防范機制。二是缺乏專業從業人員。縣域融資性擔保公司設在縣域所在地，因地域條件限制和個人發展空間有限，使得從業人員專業工作經歷短,接觸的業務單一,難以在業務上有較強的工作磨煉和業務水平的進一步提升，導致人才成為縣域融資性擔保公司發展的瓶頸。如該公司僅有員工12人，其中大學本科8人，專科4人，有較豐富銀行信貸風險經驗的僅1人，且往往一人身兼多職，人員變動較快，多為剛剛入職無從業經驗的新人，一時間難以培養出專業人才。

（3）代償過多卻無力償還，雖由于地方政府行政保護免于被起訴，但潛在風險仍不容忽視。擔保行業是高風險、低盈利的行業，成立之初定位為主要服務“三農”和小微企業，更加注重社會效益，因此對于擔保公司未償還的代償，地方政府大多采取行政保護的方式，要求銀行盡量續貸、展貸，不輕易起訴擔保公司。一是為了維護服務“三農”和小微企業的社會效益，提供良好的地方金融生態環境，不輕易導致擔保公司破產。二是面對當前普遍存在的中小微企業抵押物不充分，融資難、貴的問題，只有依靠政府增信來撬動地方經濟的發展，這就迫切需要融資擔保機構的支持。三是銀行出于上級行的風險監管壓力，也更加愿意同政府性擔保公司合作來降低風險。但在目前銀擔合作過程中，政府行政干預后，銀行發生不良貸款很難對擔保公司提起訴訟，擔保公司一時間也難以追回欠款，債權抵押處置周期長、執行效果較慢，長此以往，此類不良貸款難以化解，銀行與擔保公司矛盾將進一步升級，潛在風險不容忽視。

（4）擔保風險補償分擔機制不完善

①缺乏再擔保體系。經查，該公司成立以來一直積極與各合作銀行協商擔保貸款風險分擔，但是一直未能與現有的五家合作銀行簽訂風險分擔合作協議。目前，該公司正在積極推進與湖北省再擔保集團有限公司、湖北省農業信貸擔保有限公司的風險分擔合作。

②風險補償分擔機制建立情況。一是政府常態性補償機制難以落實到位。擔保公司成立以來，各級政府出臺了諸多優惠政策，但落實到縣域很難執行。如2015年省財政廳印發《湖北省中小實體經濟發展資金管理辦法》中指出“地方政府應按照規定，按不低于政府擔保公司當年年末在保余額1%的比例，通過安排財政預算資金注入擔保公司，用于風險補償”，但經公司人員反映，落實較為困難。二是財政資金支持方式有待改善。在對中小企業融資性擔保機構的財政扶持政策中，中央主要以補貼和減稅為主，而湖北轄內地方擔保公司主要以財政調度資金為主。如該公司2018年從省財政廳借款2000萬元，屬于流動性借款資金，無法沖抵實收資本額，拓展擔保業務、防范信用風險的作用受到限制。

三、對策建議

（一）當務之急

（1）建立政府注資常態化機制和代償損失財政補償機制。經過近些年的淘汰置換，擔保公司已經代償了大多數的嚴重不良風險貸款戶，目前在保的客戶中只有少數風險較大，建議地方政府每年從財政預算中安排一定的資金，注入擔保公司，用于化解嚴重不良貸款和彌補拓展新業務所需的保證金缺口，以壯大擔保公司資金實力，增強抗風險能力，用于償還擔保貸款。在政府注資常態化后，擔保公司逐步降低擔保費率，降低客戶融資成本。（2）加大擔保代償款依法清收的力度。司法部門應加快此類案件的審理、判決、執行進度，加大強制執行力度，對惡意欠貸的客戶重判重罰，增強法律震懾效應。相關部門要對那些不講信譽、拒不還款的“老賴”客戶，堅決予以打擊，通過上“黑名單”、新聞媒體曝光等多種方式進行公告公示，形成社會輿論壓力，優化信用環境，防止其他客戶效仿跟風、形成大面積系統風險。（3）建議政府及相關部門盡快研究制定盤活擔保公司不良資產的辦法措施。對政府性擔保公司清收的不良資產，探索研究如何通過批量轉讓給資產管理公司，或者由城投公司進行收儲等方式進行處置，出臺專門化解融資性擔保公司不良資產的政策辦法，把死資產變成活資產。

（二）長久之計

（1）建立健全監管體系,完善擔保公司風險控制。一是明確行業管理監督機構,特別要發揮地方金融監管機構的作用,從立法層面授權地方人民銀行或銀監部門對擔保機構的監管職責，并從防范和化解金融風險的角度,將融資性擔保機構納入人民銀行統計監測體系,確保央行采集其數據和信用等信息有法可依。二是按照風險管理的前、中、后三個階段, 完善擔保公司業務審批決策程序、保后監管程序、代償追償程序等,建立應急管理處理機制,切實提高業務經營效率和風險防范能力。三是建議加快將融資性擔保機構接入央行征信系統的步伐,解決擔保機構信息不對稱等問題,提高風險預警能力。

（2）建立政、擔、銀、企風險共擔機制。針對縣域擔保公司實力薄弱、風險高的特點，建議加快推進湖北省再擔保集團有限公司和湖北省農業信貸擔保有限公司與縣市擔保公司的業務合作，將兩家公司的業務職能快速落實到位，實現風險共擔的銀政擔合作新模式。再擔保項目發生風險時，可由省再擔保集團分擔30%風險，政府分擔10%風險，銀行分擔20%風險，擔保公司承擔40%，增強各方的責任感,真正體現合作共贏。

（3）完善風險補償體系。一是加大風險補償。對正常經營1年以上的擔保公司,發生代償損失時,由政府按一定比例予以風險補償。風險補償金可由政府每年在預算中安排一定資金為基礎,并由產業發展基金、中小企業發展專項資金和各類直接獎勵扶持資金中劃出一定比例組成。二是組建再擔保機構。由省級或地級財政出資設立政策性再擔保機構,實行風險責任掛鉤機制,用較高的再擔保體系準入標準并通過差異化定價政策等市場的辦法來提升縣域再擔保的能力。三是將政策性或商業性保險引入到擔保領域,通過適度分散信貸和擔保風險,發揮擔保業對經濟發展的促進作用。

（4）常態化打擊非法集資，凈化金融生態環境。防范和化解非法集資風險，打擊處置非法集資，事關改革發展大局、經濟金融穩定、群眾財產安全、社會穩定和諧以及黨和政府的形象,必須警鐘長鳴,常抓不懈。一是日常要注重開展金融風險教育活動。充分利用重點節日開展金融知識、金融風險宣傳，提高公眾防范非法金融的意識和技能，引導其抑制盲目投資沖動，遠離非法金融活動。二是繼續加強非法集資風險排查及監測預警。通過加強賬戶監測、督促金融機構加大可疑交易報告力度等措施開展風險排查，重點做好第三方支付行業的非法集資監測和防范。