淺談規劃環評與“三線一單”的銜接

郭婉虹

（北京國寰環境技術有限責任公司廣東分公司，廣東 廣州 510199）

規劃環境影響評價是指在規劃編制階段，對規劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提高預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的過程，是《環境影響評價法》實施以來的一項重要環境管理制度。2020年3月1日，新《規劃環境影響評價技術導則總綱》（HJ 130-2019）正式實施，對比原版本技術導則（HJ 130-2014），修訂后的規劃環評導則總綱主要增加了與區域“三線一單”工作的銜接，明確提出在規劃環境影響評價過程中應與區域的“三線一單”內容和要求進行銜接。

1 “三線一單”內容概述

“三線一單”是指“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”。

2015年，中央全面深化改革委員會在會議中就明確提出要落實嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線的要求。2016年，原環境保護部《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》中提出“切實加強環境影響評價管理，落實‘生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單’約束”，首次正式提出“三線一單”[1]。2017年，原環境保護部將“構建并嚴守三大紅線”列為重點工作之首，并多次強調，盡快組織編制“三線一單”，是貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，推動形成綠色發展和生活方式的重要舉措，同年審議并原則通過《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》，對各地區建立“三線一單”提供技術指導。2018年，中共中央國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中提出“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單”，進一步提出要求落實和制定“三線一單”[2]。

目前全國各省、自治區、直轄市均相應開展了“三線一單”相關基礎工作，并取得積極進展，不少地區的“三線一單”成果文本、圖集已編制完成，并開展數據平臺搭建工作。

2 規劃環評與“三線一單”的銜接要求

《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》提出“規劃環評應充分發揮優化空間開發布局、推進區域（流域）環境質量改善以及推動產業轉型升級的作用，并在執行相關技術導則和技術規范的基礎上，將空間管制、總量管控和環境準入作為評價成果的重要內容”，明確規劃環評中應將空間管制、總量管控和環境準入作為重要的內容，已初步提出規劃環評與“三線一單”內容的銜接要求[3]。

新《規劃環境影響評價技術導則總綱》（HJ 130-2019）中則明確要求在規劃環評的各個階段、各個環節加強與區域“三線一單”成果的銜接，強調了“三線一單”工作在規劃和規劃環評中的作用，進一步對銜接提出要求。

3 規劃環評與“三線一單”的銜接內容

我國以地級為單元大尺度劃定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，并以劃分好的管控單元為單位，制定相應的生態環境準入清單。“三線一單”通過“三線”管控空間布局，用“一單”規范發展活動。“三線一單”面對的空間尺度相對于規劃環評更大，生態環境準入要求更為宏觀。對于具體的規劃區環評，通常是作為一個環境管控單元，首先規劃區的環境管控要求要與區域的空間管控要求相協調，生態環境準入要求要與區域的生態環境準入要求相符合，同時充分考慮規劃區自身的發展需求。

在規劃環評工作開展過程中，要收集區域的“三線一單”成果、土地利用規劃成果、環境保護規劃成果、資源開發規劃成果以及開發利用現狀等基礎資料，結合規劃地塊及所在區域的實際情況，在規劃環評報告書各個章節中加強與“三線一單”成果的銜接，具體體現在：

（1）規劃協調性分析章節，應針對規劃設定的發展目標、發展規模、空間布局、產業結構等情況，加強與區域“三線一單”管控要求相符性的分析，明確識別并提出兩者之間是否存在有沖突或矛盾；

（2）環境現狀調查與評價章節，應結合區域環境現狀調查的結果，對區域的資源利用情況、生態發展情況、環境質量現狀等與區域“三線”管控要求的關系進行重點分析，識別并明確提出規劃的實施在資源、生態和環境等方面的制約條件；

（3）環境目標與評價指標章節，在確定環境目標時，應結合規劃協調性分析情況，銜接區域“三線一單”成果，合理設定各評價時段的具體環境目標和要求；

（4）環境影響預測與評價章節，在水環境、大氣環境、土壤環境、聲環境、生態環境、環境敏感區等方面的影響預測與評價中，分析規劃實施后，引起的環境質量變化能否滿足環境目標要求以及相應的管控要求，即加強分析規劃實施能否滿足環境質量底線要求[4]；

（5）資源與環境承載力評估章節，主要分析規劃實施與區域資源利用上線的關系，分析規劃實施的支撐性資源（水資源、土地資源、能源等）消耗和規劃實施主要環境要素（水、氣等）污染物允許排放量，結合區域的實際情況，評估區域資源與環境容量是否能夠承載規劃的發展需求；

（6）規劃方案綜合論證和優化調整建議章節，應在區域環境保護目標以及“三線一單”要求的基礎上，并針對不同類型和不同層級規劃的環境影響特點，突出重點論證規劃方案在發展目標、定位、規模、用地、布局、建設時序等各方面的環境合理性，并根據論證結果，對規劃內容提出明確的、具有可操作性的優化調整建議，特別是在出現規劃方案與區域發展規劃和“三線一單”成果有沖突的情形時，更應針對沖突的內容，提出合理可行的優化調整建議，并分析優化調整后的規劃方案在資源、生態和環境方面的合理性；

（7）環境影響減緩對策和措施章節，針對規劃方案的評價結果，提出相應的管控措施和要求，對于產業園區規劃，則需從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發利用等各方面，以列清單的方式提出生態環境準入要求。

4 規劃環評與“三線一單”銜接存在的問題及建議

隨著各地區“三線一單”成果的落實與發布，規劃環評在實施過程與區域“三線一單”成果銜接也不斷強化。但目前在實際的規劃環評工作開展過程中，與區域“三線一單”銜接時仍存在一定的問題和難點。具體主要體現在與“生態保護紅線”銜接上，包括：

（1）生態保護紅線矢量文件獲取有一定難度。各地區政府平臺發布的“三線一單”成果大多為位圖文件，且一般是以省或市為單元的大尺度位圖，不便用于規劃環評中與規劃區進行疊圖分析。而矢量文件的獲取，通常需要征求相關職能部門的同意，從規劃單位申請到取得矢量文件往往需要一定的時間，而有時候并不能完全獲得相應的矢量文件，相關職能部門會協助對規劃區與區域生態保護紅線進行疊圖分析，并提供疊圖后的結果，但這種情況下，在出現規劃范圍或規劃布局調整時，往往需要再次申請進行協助疊圖分析，造成一定的工作不便。

（2）對于生態保護紅線，可能存在多個版本共存的情況。從區域的環境保護規劃、區域的“三線一單”成果，到區域的國土空間規劃“一張圖”，由于規劃時間和規劃主管部門的差異，生態保護紅線的范圍也存在一定的差異。在實際規劃環評工作中，也出現了對于同個規劃區，在不同的區域現行規劃中，是否涉及生態保護紅線也有不一定的結論[5]。

針對目前存在的問題和難點，提出的建議如下：

（1）穩步推進“三線一單”成果共享平臺建設。根據《區域空間生態環境評價工作實施方案》：規范集成“三線一單”成果，建設數據共享系統。目前，部分地市已建成相應的“三線一單”智檢服務平臺，多數地市仍在不斷探索過程中。建議穩步推進“三線一單”成果共享平臺建設，開放數據共享，以提供相關規劃單位、建設單位、咨詢機構等對規劃項目進行預判，明確規劃區域或建設區域與相關保護紅線和管控區的位置關系，合理選址選線，避讓“紅線”[6]。

（2）生態環境主管部門和自然資源主管部門應積極收集并上報相關基礎數據，實現生態保護紅線等基礎數據共用共享，并加強溝通，協同推進生態保護紅線相關工作，確保基礎性研究結論保持一致，統籌控制紅線與國土空間布局的相銜接。

5 結論

區域“三線一單”是通過“三線”管控空間布局，通過“一單”規范發展活動。對于具體的規劃區，是作為一個環境管控單元，在規劃環評過程中，要在各個階段各個環節與區域“三線一單”成果合理銜接，明確分析規劃方案與區域的資源利用上線、生態保護紅線、環境質量底線等空間管控要求是否相協調，與區域的生態環境準入是否相符合，并根據分析結論提出合理可行的優化調整建議，以及規劃區的環境管控要求。