我國農村環(huán)境污染防治的法律對策研究

張夢遙

（江西財經(jīng)大學 江西，南昌 330029）

1 農村環(huán)境污染概念

農村環(huán)境污染是指人們向農村環(huán)境排放超過環(huán)境自身凈化能力的物質和能量，不可持續(xù)的利用自然資源，導致農村生態(tài)環(huán)境質量下降，影響居民正常生活的現(xiàn)象。

2 農村環(huán)境污染的來源

2.1 農業(yè)污染

我國從事農業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，截止到2020年，我國耕地面積18.65 億畝，占世界耕地面積的7%，居世界第四位。目前，農村居民主要還是從事農業(yè)生產(chǎn)，為增加畝產(chǎn)，在種植中大量使用農藥和化肥，數(shù)據(jù)顯示，2019 年農用化肥施用量為5403 萬噸，農藥使用量世界第一。科學分析，農藥和化肥僅有30%農作物吸收，剩余的70%無法進行降解而殘留在土壤、水體、大氣甚至動植物身上，對環(huán)境造成危害。

2.2 養(yǎng)殖業(yè)污染

生活水平的進步加大了對肉類的消費，促使養(yǎng)殖業(yè)蓬勃發(fā)展，而養(yǎng)殖業(yè)大多存在于農村，農村養(yǎng)殖戶在權衡成本與環(huán)境時，大都選擇降低成本，不購置污水糞便處理設施，隨意將其掩埋或排入河流，附近地區(qū)出現(xiàn)了惡臭、水資源富營養(yǎng)化等情形，嚴重污染環(huán)境。

2.3 工業(yè)污染

隨著國家逐步重視生態(tài)環(huán)境保護，污染企業(yè)在城市沒有了立足之地，被迫轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多企業(yè)為追求經(jīng)濟效益，在農村使用落后的廢物回收處理設施，有的甚至直接將廢氣、廢水直接排入空氣和河流之中。比如2012 年的廣西龍江鎘污染事件，陜西鋅業(yè)排污事件，造成重大環(huán)境污染。

2.4 生活污染

農村居民生活水平的提升帶來生活垃圾的與日俱增，例如塑料袋，一次性物品，廢舊電池，光碟，污水。由于居民缺乏環(huán)保意識，也沒有垃圾回收廠，人們隨意處置垃圾，甚至把垃圾裸露的堆放在村子周邊，當大風天氣來臨時，臭味發(fā)散，白色污染也隨處可見，嚴重影響居民生活。

3 農村環(huán)境污染防治存在的法律問題

3.1 農村環(huán)境污染立法滯后

3.1.1 環(huán)境立法理念存在城鄉(xiāng)差異 我國環(huán)境立法中存在“城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構”的理念[1]。重視城市，忽略農村，造成城鄉(xiāng)間環(huán)境立法的不平等。比如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》都是以縣級以上環(huán)境保護部門為主體，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級才是污染事件頻發(fā)的重災區(qū)。比如《環(huán)保法》第六章規(guī)定政府要加強“統(tǒng)一協(xié)調”和“信息公開”，這在城市很容易做到統(tǒng)一協(xié)調，及時的信息公開和有效的環(huán)境監(jiān)測，但絕大多數(shù)農村因復雜的地理環(huán)境，零散化的村落布局使得很難實施。

3.1.2 環(huán)保立法對農村的可操作性不強 經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定立法的嚴密程度，農村地區(qū)經(jīng)濟薄弱，表現(xiàn)在立法上沒有專門的農村環(huán)境防治法律規(guī)定，造成農村環(huán)境保護和管理工作無法可依。目前，我國在生活垃圾處理及養(yǎng)殖業(yè)污染物處理上存在法律空白。即使在某些方面有規(guī)定，也不具有可操作性。比如《環(huán)保法》規(guī)定了：“環(huán)境監(jiān)測制度”和“污染信息公開制度”，但在實踐中，農村地區(qū)幾乎不存在監(jiān)測設施和信息公開平臺。農村的物質生活條件無法滿足科研要求，導致絕大多數(shù)的環(huán)境監(jiān)測站和環(huán)境污染鑒定機構均設在城市。

3.2 農村污染防治執(zhí)法存在缺陷

我國缺乏基層環(huán)保執(zhí)法機構，《環(huán)保法》規(guī)定縣級以上環(huán)境保護部門對環(huán)境保護實施監(jiān)督管理。只有當農村環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴重，才會進入環(huán)保部門的視線。導致小污染隨著時間的累積釀成大污染，無法從初期和源頭及時進行監(jiān)督管理。《環(huán)保法》中只規(guī)定了行政相對人的法律責任，沒有對執(zhí)法者法律責任的規(guī)定。這在立法上有失公平正義，也不利于環(huán)境保護。有些基層干部環(huán)保意識不高，對經(jīng)濟發(fā)展的業(yè)績考核極度看重，在污染企業(yè)繳納一定的治污費用后，不進行管理整治，而允許企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，對該不作為現(xiàn)象還沒有相應責任追究機制。

3.3 農村環(huán)境污染防治司法救濟難

3.3.1 基層環(huán)保領域司法力量薄弱 目前，在防治污染的司法資源分配方面，展現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域性差異。城市司法資源有較大優(yōu)勢，但污染企業(yè)大都在農村，基層法院面臨“案多人少”以及環(huán)保理論知識不足的問題，許多基層法院在面對環(huán)境案件時，缺少科學論證，過分依賴主觀判斷。而且對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展支柱的企業(yè)，政府難免進行干預，致使司法審判部門無法作出獨立判斷。

3.3.2 環(huán)境民事公益訴訟難 我國法律規(guī)定，檢察機關，法律規(guī)定的機關和社會組織有權提起環(huán)境民事公益訴訟。但并沒有對“法律規(guī)定的機關”作出詳細規(guī)定，在實踐中，法院通常以主體不適格為由駁回環(huán)保部門、林業(yè)部門等行政機關的起訴。根據(jù)《環(huán)保法》58 條規(guī)定，提起公益訴訟的社會組織必須在市級以上民政部門登記且從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年。該法條對于社會組織的規(guī)定過于嚴苛，實踐中能夠起訴的社會組織少而又少，當行政機關不提起訴訟時，作為“最后一道防線”的社會組織連提起訴訟的資格都很難滿足。

4 農村環(huán)境污染防治的法律建議

4.1 完善農村環(huán)境污染立法

4.1.1 樹立先進的環(huán)境立法理念 首先，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。在立法時，嚴格規(guī)定污染物排放標準，加大違法懲處力度，使企業(yè)主動減少排污，促使企業(yè)轉型升級。對于污染小的企業(yè)，在政策上加大扶持力度給予法律保護。其次，要認識到農村地區(qū)分散性，偏遠性的特點，在制定法律時，不能搞“城市農村一刀切”。為建設“美麗鄉(xiāng)村”，應制定更加嚴格的環(huán)境保護標準。

4.1.2 加強環(huán)境立法的可操作性 立法應當制定有針對性和操作性的規(guī)定。對于污染企業(yè)的遷入，政府要堅持“預防為主”的理念，建立農村環(huán)境保護管理制度，提前對污染處理設備的使用，覆蓋情況以及日常生產(chǎn)的污染排放進行調查，評估企業(yè)可能造成的危害，污染嚴重的，拒絕企業(yè)進入。對于化肥農藥帶來的污染，在立法時應制定化肥的生產(chǎn)和使用標準，對非法農藥，基層執(zhí)法機構應加大查處力度。對于生活垃圾帶來的污染，在立法時加大對農村環(huán)境保護的宣傳，將環(huán)保理念深入普及到農村。建立農村污染物處理收費制度，增加排污的成本。

4.2 增強農村環(huán)境污染防治執(zhí)法

要想改善農村環(huán)境，必須建立基層環(huán)境執(zhí)法機構。在農村環(huán)境保護專門執(zhí)法機構內建立“人、財、物”保障制度[2]。負責執(zhí)行國家制定的生態(tài)環(huán)境標準，調查處理環(huán)境污染事故。健全執(zhí)法責任追究制度，對執(zhí)法人員瀆職濫用權利應追究法律責任并交統(tǒng)一機構處理。在責任的承擔方面區(qū)分直接和間接責任，對不同違法行為，危害后果區(qū)分不同的責任承擔方式，適度增加經(jīng)濟罰，完善責任追究程序。

4.3 提升農村環(huán)境污染司法

4.3.1 設立基層法院環(huán)境審判庭 近年來環(huán)境糾紛案件數(shù)量飆升，基層法院工作繁重，設立環(huán)保法庭具有緊迫性。因環(huán)境糾紛審理的專業(yè)性和復雜性，應培養(yǎng)專門從事此類訴訟的法官。環(huán)保法庭應將環(huán)境民事、刑事和行政審判統(tǒng)一在一個庭審中，建立統(tǒng)一的司法裁判標準。

4.3.2 完善公益訴訟原告主體資格 目前，我國只有少數(shù)社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,針對原告主體資格的制度缺陷,需要對社會組織進行“松綁”,降低相應標準[3]。不將登記層級限定在設區(qū)的市級以上,社會組織只要依法進行登記就具有原告資格[4]。可以將“連續(xù)五年的活動時間和無違法記錄”這一時間標準進行縮短。針對《環(huán)保法》沒有具體明確“法律規(guī)定的機關”，可以通過制定司法解釋釋明“法律規(guī)定的機關”,明確規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的機關。

4.4 提高農民環(huán)保意識

村民環(huán)保法律意識淡薄，要加大農村環(huán)境保護宣傳力度，開展環(huán)保專題知識講座，組織學習環(huán)保法律法規(guī)，制作生動的環(huán)保標語與插畫，使環(huán)境權的理念深入人心。利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體持續(xù)跟進污染企業(yè)的曝光與處理，增強人們的環(huán)保意識。