農(nóng)村地區(qū)留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)益的缺失與保障策略

朱宇

（湖南科技大學(xué) 湖南，湘潭 411100)

監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的目的，是為了維護(hù)無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身及財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，保障農(nóng)村地區(qū)留守兒童的合法權(quán)益與監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的初衷相契合。2021 年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，應(yīng)當(dāng)提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人以及困境兒童的關(guān)愛服務(wù)[1]。

1 農(nóng)村留守兒童群體的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)

留守兒童并非專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，而是中國(guó)社會(huì)在轉(zhuǎn)型過程中由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)變化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移引發(fā)的一種社會(huì)現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始大規(guī)模向城市流動(dòng)。因受戶籍制度以及經(jīng)濟(jì)條件的限制，農(nóng)村籍務(wù)工人員無法將子女帶入城市生活，農(nóng)村留守兒童群體由此產(chǎn)生。結(jié)合全國(guó)婦聯(lián)在《全國(guó)農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》對(duì)留守兒童的定義，我國(guó)農(nóng)村留守兒童應(yīng)定義為“父母雙方或者一方外出半年或較長(zhǎng)時(shí)間，被留在戶籍所在地且缺乏相應(yīng)父母教育的18 周歲以下的未成年人?！标P(guān)于該群體的數(shù)量，民政部、公安部的聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2016 年農(nóng)村留守兒童數(shù)量約6000 萬[2-3]。由于缺乏父母的有效監(jiān)護(hù)，部分留守兒童的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障。

2 農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)益缺失的具體表現(xiàn)

2.1 法定監(jiān)護(hù)缺位、委托監(jiān)護(hù)不力

對(duì)留守兒童而言，監(jiān)護(hù)具有保護(hù)未成年人利益、彌補(bǔ)行為能力不足的社會(huì)功能。農(nóng)村家庭的父母長(zhǎng)期外出務(wù)工不能直接行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，亦未以委托監(jiān)護(hù)的方式妥善安排未成年子女的臨時(shí)監(jiān)護(hù)事宜，致使子女身心健康以及教育等各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展權(quán)益得不到有效保障。即使留守兒童父母為未成年子女選任了臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，但與臨時(shí)監(jiān)護(hù)人（委托監(jiān)護(hù)的受托人）多數(shù)沒有簽訂委托監(jiān)護(hù)合同，雙方未就彼此間權(quán)利義務(wù)的具體事項(xiàng)進(jìn)行約定，亦未就被監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行約定，這種散漫、隨意性的委托方式對(duì)受托人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的約束效力十分有限[4]。

《民法典》雖確立了尊重被監(jiān)護(hù)人意愿的原則和最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則，但在涉及監(jiān)護(hù)職責(zé)方面的條款規(guī)定過于抽象和寬泛，實(shí)踐可操作性不強(qiáng)。《民法典》第34條對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)概括性地規(guī)定為“代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為”、“保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利”、“保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等”。監(jiān)護(hù)人應(yīng)如何具體履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，現(xiàn)有法律規(guī)范缺乏明確指引和衡量標(biāo)準(zhǔn)，致使實(shí)踐中侵害留守兒童利益的行為也無從追責(zé)[5]?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村地區(qū)留守兒童父母的法定監(jiān)護(hù)職責(zé)趨向弱化甚至完全喪失。

2.2 群體行為失范、犯罪率較高

留守兒童與父母長(zhǎng)期親子分離的狀態(tài)，讓這一群體喪失安全感和歸屬感，從而引發(fā)焦慮情緒，對(duì)學(xué)習(xí)、生活、健康和心理產(chǎn)生一定負(fù)面影響，負(fù)面情緒極端化則易導(dǎo)致當(dāng)事人行為失范和違法違紀(jì)現(xiàn)象?！吧鐣?huì)失范理論”最早由迪爾凱姆提出，我國(guó)學(xué)者高兆明將其闡述為：“作為規(guī)范生活的一些規(guī)范，要么消失，要么缺失有效性，不能對(duì)社會(huì)生活的群體提供有效的調(diào)節(jié)，從而在社會(huì)行為層面表現(xiàn)出來混亂狀態(tài)?！备鶕?jù)社會(huì)失范理論，農(nóng)村留守兒童如果在初期越軌階段沒有予以行為矯正，最終會(huì)使其行為偏差向更深層次發(fā)展。

犯罪學(xué)研究表明，家庭是預(yù)防青少年犯罪的最有效防線。許多留守兒童因父母長(zhǎng)期的監(jiān)護(hù)缺位使得他們將情感轉(zhuǎn)向身邊的同伴，同伴關(guān)系成為農(nóng)村留守兒童社會(huì)性交往的主要渠道，一旦結(jié)交不良同伴將對(duì)留守兒童起到錯(cuò)誤引導(dǎo)效果。北京師范大學(xué)的調(diào)查報(bào)告顯示，未成年人違法案件中，長(zhǎng)期未受到監(jiān)護(hù)人或照管人管教的涉案兒童高達(dá)55%的比例。2018年最高人民法院研究室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，各級(jí)法院已判決生效的案件中，未成年人案件年均增長(zhǎng)13%，其中留守兒童犯罪率較高，約占總體的70%左右。公開資料顯示，農(nóng)村留守兒童的犯罪率顯著高于平均水平。以山東省為例，留守兒童的不良行為率比非留守兒童高24.5%，違紀(jì)率比非留守兒童高12.73%，犯罪率比非留守兒童高10.99%。減少留守兒童行為失范問題的發(fā)生，關(guān)系到整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高以及我國(guó)農(nóng)村地區(qū)治安秩序的穩(wěn)定。

2.3 受教育權(quán)落實(shí)不到位，隔代教育問題突出

未成年人的家庭教育起著基礎(chǔ)性作用，決定了自然人在整個(gè)社會(huì)化過程中的發(fā)展趨向。留守兒童的父母在啟蒙教育過程中缺席，長(zhǎng)期務(wù)工在外導(dǎo)致家庭教育的核心角色功能喪失。而農(nóng)村留守兒童家庭中的（祖輩）隔代監(jiān)護(hù)因老人受制于文化、體力方面的客觀原因，教育模式簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)未成年人缺乏情感交流、親子互動(dòng)、學(xué)習(xí)指導(dǎo)、行為引導(dǎo)，部分留守兒童形成了重度叛逆性格或者討好型人格，易誘發(fā)人格認(rèn)知偏差,產(chǎn)生心理疾病。農(nóng)村留守兒童隔代教育及其效果直接影響到農(nóng)村家庭的內(nèi)在和諧，更影響到中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展與穩(wěn)定[6]。

3 加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)益的保障策略

3.1 明確監(jiān)護(hù)人職責(zé)，引入監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

在家庭層面，鑒于臨時(shí)監(jiān)護(hù)人（受委托監(jiān)護(hù)人）承擔(dān)著重要的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)護(hù)責(zé)任，留守兒童家長(zhǎng)應(yīng)盡量選擇有能力的受托人照顧孩子的生活起居和教育學(xué)習(xí)。政府層面，相關(guān)部門應(yīng)開展相應(yīng)培訓(xùn)普及留守兒童心理發(fā)展的知識(shí)，使監(jiān)護(hù)人能夠真正地承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。同時(shí)建立專門的留守兒童檔案資料，加強(qiáng)家校聯(lián)系，掌握留守兒童的家庭情況以及受委托監(jiān)護(hù)人的履職情況。

針對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)人怠于履行職責(zé)現(xiàn)象，預(yù)防監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人利益，大陸法系國(guó)家建立了國(guó)家公權(quán)監(jiān)督與私力監(jiān)督（監(jiān)護(hù)監(jiān)督人）相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。其中國(guó)家公權(quán)監(jiān)督主體，主要是從源頭及宏觀方面進(jìn)行監(jiān)督。德國(guó)由法院代表國(guó)家進(jìn)行一般監(jiān)護(hù)監(jiān)督，法國(guó)則由法官和檢察官共同承擔(dān)國(guó)家公權(quán)監(jiān)督的職責(zé)。關(guān)于私力監(jiān)督（監(jiān)護(hù)監(jiān)督人）制度的具體內(nèi)容，包括了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人職責(zé)、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人任職資格以及選任程序等。至于監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任資格，筆者認(rèn)為既可以是自然人，也可以是經(jīng)授權(quán)的官方機(jī)構(gòu)、社團(tuán)或者社會(huì)組織。

3.2 社會(huì)工作介入留守兒童生活，加強(qiáng)法制教育

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)留守兒童監(jiān)護(hù)人角色的缺位，留守兒童群體行為失范的現(xiàn)象，國(guó)家相關(guān)職能部門以及社會(huì)工作應(yīng)及時(shí)介入，給予未成年人必要的情感交流、精神關(guān)愛，學(xué)校也應(yīng)在學(xué)習(xí)生活上予以必要引導(dǎo)和規(guī)束。參考大陸法系德國(guó)，實(shí)行國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的公權(quán)力干預(yù)和監(jiān)護(hù)社會(huì)化模式。德國(guó)建立起以青少年局、家庭法院、監(jiān)護(hù)法院為中心，以非政府自愿性社團(tuán)和個(gè)人為輔助的完善監(jiān)護(hù)機(jī)制。我國(guó)婦聯(lián)等相關(guān)部門，應(yīng)密切關(guān)注農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)服務(wù)熱線，及時(shí)介入、解決監(jiān)護(hù)權(quán)益保障等方面的問題。就學(xué)校層面而言，留守兒童所在學(xué)校成立心理健康咨詢中心，對(duì)于有不良心理問題趨向的學(xué)生及早發(fā)現(xiàn)、輔導(dǎo)、疏通、糾正。

針對(duì)留守兒童體行為失范這一問題，可以有針對(duì)性地開展兒童權(quán)益保障法制宣傳。當(dāng)前部分學(xué)校片面追求升學(xué)率，忽略了留守兒童法制教育的重要性，還有一部分農(nóng)村學(xué)校的法制師資力量不足，教師本身自身缺乏專業(yè)的法律知識(shí)。針對(duì)該種情況，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)未成年人法制宣傳投入的力度。每年高等院校進(jìn)行的“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)中，組織法學(xué)專業(yè)學(xué)生深入鄉(xiāng)村基層，為農(nóng)村留守兒童普及法制宣講。同時(shí)健全農(nóng)村地區(qū)的法律援助機(jī)制，依托婦聯(lián)、共青團(tuán)設(shè)立法律援助工作站，為留守兒童提供法律咨詢、維權(quán)指導(dǎo)等服務(wù)便利。

3.3 開展多樣文化服務(wù)，制定《家庭教育法》

農(nóng)村留守兒童的教育是一項(xiàng)復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)工程，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的文化建設(shè)體系。為此，中央和地方各級(jí)政府在公共財(cái)政預(yù)算加大資金投入，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校各項(xiàng)辦學(xué)條件得到大幅度提升。政府除了加強(qiáng)留守兒童教育方面的硬件資金投入，還應(yīng)重視留守兒童精神文化建設(shè)。比如建立村級(jí)圖書館、青少年關(guān)愛基地和活動(dòng)中心等。只有正確引導(dǎo)和改善農(nóng)村留守兒童的文化生活，解決文化信息獲取的障礙，才能更好的為農(nóng)村留守兒童打造一個(gè)全新健康的文化環(huán)境。全國(guó)文化信息資源共享工程、農(nóng)家書屋工程，給廣大農(nóng)村留守兒童提供了良好的學(xué)習(xí)平臺(tái)，通過該項(xiàng)工程引導(dǎo)他們正確獲取網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，為農(nóng)村留守兒童營(yíng)造健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和活動(dòng)樂園。

農(nóng)村留守兒童的教育體系應(yīng)對(duì)家庭教育予以重視。國(guó)家教育、社會(huì)教育、家庭教育共同組成了國(guó)民教育的整體，前兩者已經(jīng)在我國(guó)法律體系中得到確認(rèn)，而家庭教育基本法在我國(guó)法律體系中處于缺失狀態(tài)。全國(guó)人大代表鄧麗提出《關(guān)于將制定家庭教育法列入全國(guó)人大五年立法規(guī)劃的議案》，該議案建議中國(guó)盡快制定《家庭教育法》，以制度化、規(guī)范化的方式提高家庭教育在整個(gè)教育體系中的法律地位。

4 結(jié)語(yǔ)

兒童是祖國(guó)的未來，留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)和保障，依賴于家庭功能和監(jiān)護(hù)人主體責(zé)任的落實(shí)。如果父母責(zé)任意識(shí)淡薄，親子關(guān)系缺失，學(xué)校與社會(huì)工作缺乏有效介入，則農(nóng)村留守兒童的健康成長(zhǎng)困難重重。政府部門和社會(huì)各界應(yīng)審視和反思農(nóng)村留守兒童的生存發(fā)展?fàn)顩r，通過法律切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。