農民專業合作社的社會企業定位及其實現路徑

摘要 農民專業合作社是農村市場發展的重要主體。但一直以來，套取資金、虛假經營的空殼社以及盈利分配亂象而導致的治理混亂等問題制約著我國農民專業合作社的發展。應對農民專業合作社重新定位，為其提供新的發展路徑。農民專業合作社和社會企業在發展背景、功能的社會性、發展的經濟性、組織的相似性等方面耦合，可將農民專業合作社認定為社會企業發展的某種初級形態，并為其提供社會企業路徑選擇。對農民專業合作社在界定、準入、治理、監管等方面進行分析并提出相應的法律制度建議，以期推進農村合作社向社會企業的進一步發展，優化鄉村經濟結構，推動鄉村治理的新格局。

關鍵詞 農民專業合作社;社會企業;社會功能;法律規制

中圖分類號 F 321.42? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）21-0252-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.21.064

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Positioning of Social Enterprises and Its Realization Way of Farmers Professional Cooperatives

WANG Jia-rui

（Xian University of Finance and Economics， Xian，Shaanxi 710000）

Abstract Farmers cooperatives are an important subject of rural market development. However， all the time， taking funds， false shell agencies and the chaos of profit distribution and other problems have restricted the development of professional farmers cooperatives in China. We should reposition farmers professional cooperatives and provide a new development path for them. Specialized farmer cooperatives and social enterprises in the development background， social function， development economy， organizational similarity and other aspects of coupling， can identify specialized farmer cooperatives as a certain primary form of the development of social enterprises， and provide them with the path choice of social enterprises.The definition， access， governance， supervision of farmers professional cooperative were analyzed，and the corresponding legal system suggestions were put forward， in order to promote the further development of rural cooperatives to social enterprises， optimize the rural economic structure， and promote the new pattern of rural governance.

Key words Farmer professional cooperative;Social enterprise;Social function;Legal regulation

基金項目 國家社科基金年度項目（15BFX168）。

作者簡介 王佳蕊（1997—），女，山西運城人，碩士研究生，研究方向：農村法治。

收稿日期 2021-06-06;修回日期 2021-07-04

2021年年初以來，不論是在中央一號文件還是兩會熱點中都能看到將農村主體發展與社會企業聯系結合起來的提法，有學者在針對鄉村振興的觀點中也提到了社會組織應該轉型為社會企業[1-2]。農民專業合作社作為鄉村發展中的重要主體，在近年來的發展過程中不斷暴露出許多問題。在此背景下，對農民專業合作社提出新的發展路徑，將其定義為社會企業的某種初級形態，解決農民專業合作社在農村經濟發展、環境資源沖突以及就業養老等具體問題的困境，強調實現農民專業合作社的社會功能，并構建出配套的法律制度框架以供農民專業合作社社會企業在未來的發展。

1 農民專業合作社與社會企業的基本界定

該研究以農民專業合作社社會企業定位為論點，就我國目前農民專業合作社社會企業化的發展現狀及其基本問題進行論述。在展開討論之前，需要明確目前我國農民專業合作社的基本概念與定位特征，以及社會企業這一新生事物在國際和我國某些地區對其概念的界定及準入的規定。

1.1 農民專業合作社的相關界定

1.1.1 農民專業合作社的法律定義。

基于《農民專業合作社法》第2條的規定，農民專業合作社是指在農村家庭聯產承包責任制的基礎上，農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織[3]。

據此剖析可知：第一，農民專業合作社須建立在農村家庭承包經營的基礎上，以確保國家政策的穩定性和連續性;第二，農民專業合作社須遵循自愿原則，即農民群眾有自由加入和退出專業合作社的選擇權;第三，農民專業合作社面向的主體是農產品的生產經營者或農業生產經營服務的提供者、利用者[4];第四，農民專業合作社在性質上屬于互助性經濟組織，具有市場主體地位。

1.1.2 農民專業合作社的功能定位。

首先，農民專業合作社具備獨特的經濟功能。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏等，同時還為農民提供與農業生產經營有關的技術、信息等服務，為農民的農業生產提供便利[5]。其次，農民專業合作社還具備一定的社會功能。主要表現為：第一，義務性地開展知識普及與宣傳教育，在服務于社員的同時，也將社員之間的關系不斷拉近。第二，促進鄉村精神文化建設。農民專業合作社的形式多種多樣，在鄉村發展的各個層面都展現著多重社會意義，部分合作社立足于鄉村文化，在實現一定商業利益的同時也助力于鄉村精神文化的建設。第三，促進鄉村環境資源建設。部分合作社立足于鄉村環境資源建設，發展一系列的生態旅游產業，為農民創造經濟收益的同時又實現農村生態環境的保護和改善。

1.1.3 農民專業合作社的運營模式。

農民專業合作社發展模式多樣，基于不同標準可做不同分類。典型分類標準有兩種，一是根據牽頭主體的不同分為能人牽頭型“合作社+農戶”、企業帶動型“公司+合作社+農戶”、股份合作型農民專業合作社、農技部門牽頭型“技術部門+合作社+農戶”4類;二是根據合作的內容分為土地合作模式、土地托管型合作社模式、“生產在家，服務在社”的模式及其他類型的合作社（如資金互助社、合作社聯合社等）。

對基于牽頭主體所劃分的農民專業合作社而言，由于牽頭主體的不同而容易出現以大吃小的局面，使真正的弱勢群體利益受損。對于我國目前通用的“生產在家，服務在社”的模式（這也是法律意義上的一般模式）而言，也存在諸如因設立目的異化而套用國有資產的合作社、空殼社等問題，急需尋求一種新的模式或路徑來擺脫發展困境。

據調研可知，發展較好的合作社多采用股份合作型，如陜西的袁家村股份合作制經濟組織，該組織以合作社的形式發展多種類型生態農業產業，結合自身特點通過合作社+全村眾籌+分紅的方式，盡量減少收入差距以實現共同致富。此外，其他地區也有很多類似的發展模式較好的合作社，基于篇幅所限不再贅述。

1.2 社會企業的相關界定

1.2.1 社會企業的定義。

盡管法律規范層面和理論層面對社會企業界定并不明晰，但實踐中已經有《中國社會企業認證手冊》《成都市人民政府辦公廳關于培育社會企業促進社區發展治理的意見》《北京市社會企業認證辦法（試行）》等規范性文件出臺。中國社會企業服務平臺（CSESC）發布的《中國社會企業認證手冊》對社會企業定義為：社會企業是以解決社會問題為首要目標且不漂移、以符合社會企業家精神的方式創新性解決社會問題的企業或者社會組織，同時成果是清晰的、可測量的。成都市相關文件對于社會企業的定義為：社會企業是經企業登記機關登記注冊，以協助解決社會問題、改善社會治理、服務于弱勢和特殊群體或社區利益為宗旨和首要目標，以創新商業模式、市場化運作為主要手段，所得盈利按照其社會標準再投入自身業務、所在社區公益事業，且社會目標持續穩定的特定企業類型[6]。北京市相關文件中對社會企業的定義為：社會企業是指以優先追求社會效益為根本目標，持續用商業手段提供產品或服務，解決社會問題、創新公共服務供給，并取得可測量的社會成果的法人單位[7]。因此，可將上述文件中的具體表述作為界定標準，對社會企業進行適當的界定，并結合理論中各個學者的觀點加以優化，加持其實踐性和理論性的雙重意義，使社會企業的界定更加明確，更加具有權威性。

在理論界，各個學者對于社會企業的定義尚未形成統一界定。余曉敏等[8]認為，社會企業是受社會目標驅動的商務事業或經濟活動。于曉靜[9]認為，社會企業泛指借助市場機制來解決社會問題的一類組織。潘小娟[10]認為，它是介于傳統的以營利為目的的企業和民間非營利組織之間的，以社會責任感而非利潤驅動的，為實現既定的社會、環境目標和可持續發展而進行商業交易的組織。何慧麗等[11]認為，社會企業是一種“運用商業盈利手段、建立科學的治理結構、實現社會效益”的新型組織形態。該研究基于理論與實踐的綜合考量，將社會企業界定為運用自身創新的商業模式獲取收益，兼顧企業的商業效益和社會效益雙重屬性的一種可持續發展的組織形態。

1.2.2 社會企業的特征。

針對上述對社會企業的界定，可以闡發出社會企業所具有的3個特征：第一，運用創新商業模式來獲取收益;第二，收益能夠滿足企業有效運營;第三，能夠在某一領域實現自身社會效益，取得經濟與社會雙贏的局面。

運用自身創新的商業模式特征是指社會企業的發展模式具有組織優勢、價值優勢、資源優勢、市場優勢與精神優勢。社會企業的組織優勢體現在它采用獨特的組織機構，如權力機關由成員大會產生理事和監理等機構;而價值優勢體現在社會企業定位于社會問題的解決而非企業盈利優先的價值選擇，將其提升至另一服務等級;資源優勢是指社會企業與政府、其他各類非盈利組織和個人存在更多的關聯，這些關聯主體都能夠給與社會企業更多資源上的便利，使其在競爭中優勢凸顯;市場優勢體現在社會企業的產品能夠滿足社會某種需求，具有靶向性和產品優勢等，為企業增添市場優勢;精神優勢的體現是因為社會企業的發展離不開一批有企業家精神的社會企業家，還有更多的精英人士給予社會企業的精神加持。

收益能夠滿足企業的自我運營的特征將其與非營利組織區別開來。社會企業與非營利組織最大的區別點就在于是否具有營利性。社會企業能夠通過創新性的商業運營實現自負盈虧，使其收益滿足于自身的可持續性發展，而非盈利組織不以營利為目的，服務依靠志愿性，有的依靠資助或捐款來維持，財務一般不依賴于客戶的需求，寄希望于通過非盈利組織實現某種精神價值的傳播。社會企業更傾向于自身實現營利，給予員工平等的勞動報酬，具備足夠的盈余資本實現自身有效運轉，財務對于客戶有依賴性，傳播社會價值的同時實現其經濟職能。

能夠在某一領域實現自身社會效益的特征可以使社會企業取得經濟與社會雙贏的局面，這是社會企業同一般市場主體的顯著區別。社會企業的本質目標在于社會功能的實現，體現在從根本上解決一些社會問題，如促進就業、關愛扶助弱勢群體、扶貧治理、環境保護、醫療衛生服務、公共產品的服務等社會亟待解決的問題，滿足特定人群的需要，改善社會現狀，增加社會福祉，實現社會價值。

1.2.3 社會企業的發展類別。

我國目前沒有社會企業的明確分類。理論中根據不同的分類標準，各個專家學者給予了不同的分類標準。部分學者按照西方社會企業的標準，對我國社會企業的類別做出以下界定：從組織動機導向角度，將社會企業劃分為使命中心型、使命相關型和使命無關型;以發展形式為標準看，目前我國社會企業分為合作社、福利社會企業、社區服務中心、民間組織4類;以社會使命為標準來看，將中國社會企業劃分為就業促進類社會企業 （如社會福利企業、“社區就業實體”等） 、社會照料類社會企業、扶貧類社會企業、提供醫療服務類社會企業和教育服務類社會企業等[12]。該研究的側重點在于研究中國農村社會發展中的農民專業合作社這類形式的社會企業。

2 農民專業合作社應定位為社會企業的初級形態

該研究討論了關于農民專業合作社以及社會企業的基本概念等問題，基于此，從這兩者在主體、治理模式、盈余分配方面的差異以及在背景、組織、發展、功能結構等共通之處入手，對二者進行分析比較并得出相應的結論——農民專業合作社應定位為社會企業的初級形態。

2.1 農民專業合作社與社會企業的差異

2.1.1 面向主體的差異。

目前我國的農民專業合作社所面向的受益主體有一定的局限性，僅限于其社員，而無法實現社會利益的共享。基于主體的局限性，導致其價值實現存在局限，加劇農民專業合作社在解決農村具體問題時個人與合作社、合作社與村集體等多方的利益失衡問題。與此同時，我國實踐中的合作社多為“生產在家，服務在社”型合作社，這種類型的農民專業合作社一般比較松散，社員與合作社關系并不緊密，導致其服務主體并不能真正的享受到服務，喪失合作社的社會意義。

而社會企業所面向的主體是不特定的多數人，沒有區域、人群等的限制，能夠最大程度地調動社會積極性，同時能夠解決某種社會問題，目標明確。且其內部組織結構相對穩定，人員聯系較為密切，組織協調能力更強，可以吸納更多的高素質人才，提升其整體素質和產品性能，具有更高的市場價值。

2.1.2 治理模式的差異。

農民專業合作社的治理模式具有內部治理的特點，農民成員占多數，成員較穩定。傳統的合作社制度局限于財產共同所有，股份不得隨意流轉，社員權力穩定，一人一票表決。外部環境較為穩定，市場競爭性不強，成員性質一致，缺乏多樣性，治理存在滯后性。以上特點導致農民專業合作社的發展也出現了許多問題，不能夠及時應對市場經濟所發生的巨大變化，甚至導致社員財產權益的損失。

社會企業所具有的創新性商業運營模式，能夠及時應對市場的變化發展，成員之間具有明確的專業分工，專業性更強，治理結構穩定，產品具有針對性，背后又有一定的投資支持和政策支持，能夠緊隨市場的變化，將社會資本與商業資本相混合，通過有效商業活動實現自身盈利運轉并實現社會價值目標。

2.1.3 盈余分配的差異。

農民專業合作社的盈余分配，是指根據其入股結構和勞動力投入結構的簡易性，按交易量 （額） 返還的盈余分配方式能夠對成員的貢獻做出公平的評價[13]。惠顧返還原則是國際社會通用的一種合作社盈余分配模式，也是我國目前所通用的。但隨著合作社的進一步深化發展，僅僅通過簡單的出資要素集合來進行分配不適應時代發展，并且簡單的惠顧返還容易將權力異化，使合作社成為少數人為謀取個人利益的手段，而應更深層次地集合農業發展中的各種人力、物力、財力、知識力量等各種要素的競合，來實現更高層次的合作社發展，為各方謀取福利。

社會企業的盈余分配，是要將收益首先投入到企業的可持續運營中，然后進行有限度的紅利分配。商業企業的盈余分配是出于對股東利益的最大化需求，因此社會企業的收益分配則需要兼具社會性與營利性的雙重價值導向。社會企業通過多種渠道來獲取盈利，在社會企業發展初期，將一部分利潤分配給股東，使其從中受益并看到社會企業發展的前景，從而激發投資者更多的投資潛力。這種利潤的處理方式存在先后順序，且盈余分配也存在著分配與留存的適當比例，從而遏制想要通過社會企業獲得不當之利的少數人，有效地實現企業運營，給予員工基本工資福利的同時也能夠實現社會價值，解決社會問題。

2.2 農民專業合作社與社會企業的共通之處

2.2.1 背景的相似性。

農民專業合作社和社會企業都源于經濟和社會共同發展的需求，都能夠享受某種政府政策的引導和鼓勵。對于二者的發展，政府和社會都表現出更多的支持態度，給予很多財政上的優惠和扶持。不論是合作社規范提升行動，還是成都和北京出臺的社會企業相關文件，都是順應新發展理念，加強和創新社會治理，深入推進城鄉區域協調發展的重要表現。

2.2.2 功能的社會性。

通過對農民專業合作社和社會企業的相關界定，不難看出農民專業合作社與社會企業都有其社會優勢，他們都致力于其發揮社會功能，以解決市場與政府在某些領域中“雙失靈”的情況下引發的社會問題。發展活躍的農民專業合作社形式多樣，在社會建設的各個層面發揮作用，如文化發展合作社，助力于實現鄉村精神文化建設;特色鄉村旅游合作社，能夠實現青山綠水下的鄉村經濟發展，推動生態環境的保護等。社會企業很關鍵的一個標準概念就是實現社會功能，在發展過程中，始終保持這一目標價值取向，尤其近些年來社會企業在解決弱勢群體關注、就業促進、生態建設、普惠金融等實踐方面，卓有成效。

2.2.3 發展的經濟性。

農民專業合作社與社會企業都具有經營性，二者皆通過正常的生產經營活動產生相應的收益，推動其有效運轉。

首先，農民專業合作社從法律上具有市場主體的定位。它所強調的業務主體為農村生產經營主體，主營的業務范圍多為農產品的生產銷售加工等各個環節以及相關農業的各類產業合作經濟組織，以其獨有的合作產品優勢面向市場，更具市場優勢，經濟職能非常強大，對于農村經濟的發展起著非常重要的推動作用。其次，農民專業合作社隨著市場經濟的不斷變化發展，形式也日趨多元，也出現越來越多的綜合聯社等，凸顯其產業性、一體性、綜合性等，市場主體地位越發顯著。

社會企業作為一種特殊企業形態，其所具有的商業營利性，是其與商業企業的相似之處。社會企業作為一種積極適應市場經濟的企業，主要通過其自身的商業活動來獲取收益，以解決社會問題的同時實現財務自由。投資者在進行前期的必要投資后，可不必參與分紅或者進行有限制性的分紅，而能將更多的盈余投入生產中，產品更具市場優勢。

2.2.4 組織結構的相似性。

農民專業合作社與社會企業在組織結構上也具有一定的相似性，如采用成員大會一人一票表決的形式，進行決策發展，而非一般的企業按照出資額為標準實行的資本決策權。農民專業合作社設置成員大會為其權力機關，并由成員大會按照平等的選舉產生理事和監事，體現合作社組織的民主決策性和平等性。

社會企業的權力機構也是成員大會，同合作社在本質上是一致的，執行機構監督機構也是不同于一般企業，執行機構可能以理事會為主，而不是一般意義上的董事會，監督機構多采用相對性的體系制度面向社會大眾，如企業信息的公示披露、企業信用展示制度等。

2.3 農民專業合作社是社會企業的初級形態

綜合以上談到的關于農民專業合作社與社會企業的差異和共通點，不難看出合作社在營利性、組織結構、社會性這幾方面甚至可以直接稱之為社會企業的一種表現形態。但根據二者之間存在的某些差異性又能看到現有的農民專業合作社發展中的一些弊端，如組織不嚴密，成員并不能真正參與到合作社的發展中，面向主體的局限性無法使更多的惠宜舉措落實普及到更多的農村群體，盈余分配的惠顧返還原則的滯后性和隱秘性導致盈余無法公開透明地使成員知悉，從而造成“以大吃小”“空殼社”等問題。而社會企業的出現恰恰能夠有效解決合作社發展中出現的某些弊端問題，加快合作社經濟的轉型發展。

但同時不可否認的是我國目前存在許多發展模式較好的合作社，如上文中提到的陜西省典型的袁家村農業合作社等，基于這些合作社的發展，更是要將他們納入合作社社會企業的考量范圍之內，并將其重點考量。因為就目前這類農民專業合作社發展的經濟效益與社會效益來講，它們能夠最大程度地因地制宜，調動農民的生產積極性，并通過建立相應的產地品牌效應、不斷增容各類銷售渠道、完善內部組織結構等方面增強其農業專業合作社的競爭力以實現經濟效益的快速實現;與此同時，它們也在辦社理念、合作文化等方面入手，實現村集體內部的團結協作、民主決策、共同致富等合作社精神文化方面的進一步提升，實現合作社在扶貧助弱、提升教育實力、維護當地生態平衡等方面的社會效益。甚至可以將它們作為合作社社會企業的先頭兵，為其他合作社社會企業的定位發展提供一定程度的表率與借鑒。

綜上，可對目前農民專業合作社和社會企業的發展做出一種判斷，農民專業合作社目前的發展狀況還不能完全直接將其稱之為真正意義上的社會企業，農民專業合作社可以作為我國農村社會企業的一種初級形態來看待，農民專業合作社所具有的有效營利性、組織民主性、功能的社會性可以作為農村社會企業發展的資源基礎，推動社會企業在農村的發展和壯大，實現更多的社會價值，解決農村的社會問題，構建新的鄉村治理形態。

3 農民專業合作社社會企業的規制必要性

我國目前對于農民專業合作社社會企業的發展并無明確的界定及規制，該研究主要圍繞筆者所理解的農民專業合作社社會企業進行界定及規制進行闡述。

3.1 農民專業合作社社會企業的界定不清

目前學界和實踐中對于社會企業的認定眾說紛紜，并無專門的文件對其進行界定釋義。目前在實踐中，尤其是在成都和北京社會企業較為發達的地區已有不少的社會企業出現運營，但也僅僅只是地方政府出臺的相關辦法，并無嚴格意義上法律的明確界定。這將使社會企業無法得到明確的形態界定，使其游走在法律的邊緣，既無保護又無規制。而作為想要在農村地區發展的社會企業而言，尤其是農民專業合作社社會企業就更缺乏相應的法律基礎，農民專業合作社想要進一步發展為社會企業更是難上加難，沒有界定，便沒有改革發展的政策標準，使農民無法邁步發展，甚至可能會阻礙農村經濟的發展。

理論上關于合作社社會企業的發展有一些界定，但因為社會企業這一概念是基于國外相關資料經驗引進，文獻資料大都從國外的發展和界定進行闡釋。再深入到農民專業合作社社會企業這一概念，有些學者偏向于將合作社直接定義為社會企業，還有一些學者認為社會企業可以作為合作社發展的一種方向。該研究偏向于將農民專業合作社定義為中國社會企業發展的雛形階段或者前行者，需要進一步發展才能真正成為社會企業，或者可以將某些現有的發展良好的農民專業合作社直接進行界定，將其納入農民專業合作社社會企業的首輪名單，以此來推動農村經濟發展和社會進步。因此，亟待對農民專業合作社社會企業進行相關法律上的界定。

3.2 農民專業合作社社會企業的準入不明

農民專業合作社社會企業如何進行認定是現在所面對的一個重要問題，既然說農民專業合作社是社會企業發展的初級形態，那么究竟發展到哪種程度的合作社才能算得上是農民專業合作社社會企業，這個有待深究。

從實踐中來看，北京市社會企業發展促進會出臺了《北京市社會企業認定辦法》，從原則、條件、程序、分級評星、認定標識等幾方面進行系統化的規定，給北京市的社會企業設立相應的標準辦法，成都市政府關于培育社會企業促進社區發展治理意見中提到要建立社會企業評審認定制度，通過和第三方加強協作，制定《成都市社會企業評審認定標準和辦法》，這無疑是一個好的趨勢和狀態。

從理論上來看，社會企業的評審認定標準主要也是吸收國外立法經驗進行總結概括，主要從組織目標、收入來源、利潤分配、資產處置、治理結構5個維度對社會企業進行認定，這種認定標準是相對全面的。我國目前在法律層面缺乏關于社會企業的認定標準，給予社會企業的官方認定標準是社會企業登記的必備條件，它與官方定義和法律定位相一致，是官方定義的操作化和具體化。如果一個組織符合官方認定標準，就有資格成為法定的社會企業[14]。

符合評審認定標準之后還有關鍵的一步就是登記準入，只有經過登記準入賦予其法律的主體地位，才能從源頭對社會企業進行規制和保護。目前對于農民專業合作社社會企業的登記準入缺乏明確的法律規制，僅僅是從上述的一些管理辦法中得出一些趨勢和動態，并無官方的等級準入制度。那么如果農民專業合作社想要進一步發展為社會企業或者直接對其農民專業合作社社會企業的身份進行認定登記，登記機關、登記程序、登記條件、與普通企業的登記準入制度的差異等都是目前農民專業合作社社會企業發展所面臨的亟待解決的現實問題。

3.3 農民專業合作社社會企業的治理困境

農民專業合作社在發展過程中不斷暴露出許多問題，如“套取資金”型合作社，只為了拿到政府扶持資金、政策紅利等;“資源匱乏”型合作社，缺乏特色以及合作社必備的人力物力資源，發展前景并不明朗;“完成指標”型合作社，某些地區為了完成指標，宣傳合作社發展而成立的空殼社等，2019年4月農業農村部聯合11個部委開展了“空殼社”專項清理活動，針對各種問題的農民專業合作社均有所行動，所以這也加快了農民專業合作社向社會企業進一步的轉型發展[15]。

那么農民專業合作社社會企業的發展中也必然會遇到類似的問題，甚至更多的發展困境，既要維持企業的正常運營又要解決某些社會問題，實現社會功能。既要堅持合作社發展中的民主決策管理與農民的積極參與，又要以企業的視角對其進行資本的管理和監管，為企業提供一定的自由度，引入企業管理中急需的人才資源、資本資源、優勢特色資源等等。在這個過程中就要不斷平衡農民專業合作社社會企業資本盈利功能和社會功能。

3.4 農民專業合作社社會企業的監管機制不健全

農民專業合作社在快速發展的同時，資金不足、管理缺失、監管缺失成為關鍵制約因素。由于社員風險防范意識缺乏等，農民專業合作社內存在資金風險、信用風險和管理風險等法律監管上的諸多不足。同理之下，農民專業合作社社會企業的發展也存在法律監管的缺失以及利益分配機制的不明朗等諸多風險性問題。

農民專業合作社社會企業作為市場經濟的產物，缺少與市場經濟相適應的配套的監管制度，將會在運行過程中出現尋租、搭便車行為等治理失靈問題[16]。同時農民專業合作社社會企業又留有農民專業合作社熟人社會和相關基層治理的問題，過多的內部和外部干預也會阻礙農民專業合作社社會企業的發展。

目前在這一領域，農民專業合作社社會企業的內外監管缺位。內部監督機制不完善，靠自覺自省明顯落后。外部政府部門缺乏嚴格監管框架與監管制度，使得農民專業合作社社會企業在運營項目時面臨諸多風險，如組織形象風險等。怎樣監管農民專業合作社社會企業以防其免受質疑與非議， 同時警惕那些打著社會企業的旗子，享受各類政府政策支持和市場優勢資源卻榨取政策資源為私人牟利的行為，已然成為一個亟待規范的問題[17]。

4 農民專業合作社社會企業的法律規制路徑

通過上文的分析論證已經看到了關于農民專業合作社在現有發展中面臨的某些困境以及對該研究所探尋的農民專業合作社社會企業在未來發展過程可能出現的問題進行一定程度的預判，并根據這些暫時性的預判提出相應的法律建議，并在此基礎之上構建整個農民專業合作社社會企業發展相應的法律框架。

4.1 明確農民專業合作社社會企業的法律界定

首先要明確農民專業合作社社會企業的界定，可以基于上文中對社會企業的界定出發，將農民專業合作社社會企業界定為它是運用自身創新的商業模式獲取收益，兼顧企業的商業效益和社會效益雙重屬性的一種可持續發展的組織形態。

以上是在理論和實踐的基礎上做出的界定，但目前更需要的是法律給予其明確的官方定義和闡述，這樣方能加快農民專業合作社社會企業的轉型發展。提高產品面向商品市場的競爭力，更好地實現經濟職能和社會職能的共贏發展，以期推動構建新的社會治理格局。可以期待相關部門出臺關于社會企業發展的相關辦法。

法律給予其官方界定后，要進一步建立農民專業合作社社會企業的相關的法律規制體系，要始終堅持從實踐出發，因地制宜，結合我國目前農民專業合作社的發展現狀，以及歷史上關于農民專業合作社改革發展的經驗教訓，提出有國家特色、地區特色、各類優勢特色的農民專業合作社社會企業。可以以現有的北京、成都社會企業的相關界定為基礎，從國家法律層面進行基礎性界定，又要允許地區層面的特色界定。

而對于農民專業合作社社會企業的法律地位也是有待深究的，據2020年發布的《民法典》中可以得到的一些信息，總則中關于特別法人的表述中第九十六條明確提到本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。這對于合作社社會企業的界定也是一個重要的標準，也可以以此作為對于農民專業合作社社會企業的法人地位的表述，同時第一百條也提到了法律、行政法規對城鎮農村的合作經濟組織有規定的，依照其規定。那依照前述《民法典》的規定，對合作社社會企業先進行一個特殊法人的法律界定，再通過制定相關的社會企業促進法或者直接在現有的《農民專業合作社法》的法人資格部分增加其合作社社會企業的法人資格界定，并將其與一般的農民專業合作社加以區分，以便明確其法律地位。

4.2 明確合作社社會企業的準入法律制度

目前我國關于社會企業的準入制度并無明確規定，北京采用北京社會企業發展促進會評審認定的標準推進社會企業的評審準入，成都市采用政府部門聯合相關機關共同促進社會企業的準入。該研究認為應當從兩方面共同努力促進農民專業合作社社會企業的發展，先由政府構建相關評審認定標準，由專業的第三方評審組織按照評審認定標準對于農民專業合作社社會企業進行評審認定，符合評審標準后出具界定文件，再將相關材料提交給主管機關，由相關主管機關材料進行審核，最終確定農民專業合作社社會企業的準入。在目前階段，可以先實現由地區出臺明確的《農民專業合作社社會企業認定管理辦法》，各地區依照其進行界定和準入農民專業合作社社會企業。

4.2.1 建立農民專業合作社社會企業評審認定標準。

農民專業合作社社會企業應建立農民專業合作社社會企業評審認定標準，必須同時兼有市場、社會和公共政策三重底線，將其同其他商業企業與非盈利性組織加以區分。再次，藉由其認定標準，明確社會企業的法律主體地位[18]。最后，將認定標準貫穿于農民專業合作社社會企業認定申請、評審認定、公示、服務、復審、退出等全過程管理。

4.2.2 明確農民專業合作社社會企業準入法律制度。

明確評審認定標準后，就是其準入制度。首先，農民專業合作社轉型符合社會企業標準后，可以向其主管機關申請批準，提供相應的認定標準鑒定書加之合作社原有的相關資料文書，由其主管部門進行審核。其次，審核通過后，在其營業執照上對社會企業這一特性進行標明;再向其他相關機關更改相關的備注文書材料。最后，在其組織章程上表明，完善相應的組織制度等。管理機制健全;組織結構清晰，權責分明;企業相關信息（非隱私信息）公開透明，便于社會公眾查閱監管。企業運營狀況可持續發展，具有健全且獨立的財務及審核制度。

4.3 完善農民專業合作社社會企業治理法律規制

4.3.1 堅持農民專業合作社社會企業社會功能優先原則。

在農民專業合作社社會企業的整個運營過程中，要始終將服務“三農”的這一社會目標、價值實現放在第一位，社會功能優先于經濟功能的原則。應以強行性法律規范確立社會目的在合作社社會企業目的中的優先地位，并對社會目的采“相對具體化”的要求。將之定位于解決鄉村就業、養老、扶貧治理、醫療衛生、教育服務等具體方向的特殊企業，以期以此縮小城鄉貧富差距，優化鄉村產業結構。培育合作社社會企業并促進其在創新社會管理、參與鄉村治理、改善社會服務等方面發揮重要作用。

可以通過在現有的《農民專業合作社法》和《公司法》進行必要的闡述。如對公司章程中的必備事項進行填補，彰顯其具有的社會功能的優越性。同時也可以從合作社社會企業創設之初的具體要求中對其進行相應的規制，從源頭處規避某些目的不純的合作社社會企業，對于其功能的審核也能夠更具有權威性。

4.3.2 闡明農民專業合作社社會企業組織結構法律制度。

農村社會企業不同于普通商事企業。其組織機構有所不同，在管理過程中不會因為出資額的多少而影響其表決權的大小等。因此，不能照搬現有的企業法中的組織機構，應當設立與社會企業相配套的企業組織結構，如權力機構、實施機構、監管機構等。

可以在原有的合作社組織機構的基礎上進行，如保留“一人一票”的成員大會決策機制;在成員大會的基礎上選任或者外聘高級管理人才和技術人才，設置具體的管理機制，提高企業的管理水平和生產水平，在市場競爭中把握整體優勢;同時社企企業內部設置監管理事會，對企業的人員和資本輸入和流向做到有效監管。

4.3.3 制定農民專業合作社社會企業盈余分配法律標準。

由于合作社向社會企業的轉型發展后，其盈余分配能力也有所轉向，成員將按照按勞分配原則獲取應得收益。設立紅利分配限度，設置多重的紅利限制，如從個人分紅盈利到企業整體盈利，進行階段性適當的限制，既保留一定的盈利分配空間，保證入有所出，又保證對資金的合理限度控制。資本的合理控制之后便能夠將剩余資本投入社會企業的自身運營中，不論是產品的開發還是市場的投資，終將實現服務“三農”的社會功能，使農民得到更多益處，同時也能夠促進農村就業、環境保護、養老等。實現合作社質量型的轉變。提高農民在企業發展中的積極性，合理有效的盈余分配能夠充分實現合作社社會企業利益共享的宗旨原則，同時也是扶貧助弱，實現共同致富和鄉村振興等社會功能的必然選擇。

4.4 構建農民專業合作社社會企業監管體系

農民專業合作社社會企業必須保證社會功能的實現以及企業的可持續運營，那么就必須保證內部和外部的多方監管，尤其是在盈余的分配、創新性的商業模式、保證社會功能的實現等方面，而且必須將監管貫穿于企業的準入、治理、退出的全過程，這就要求法律層面必須建立相對完善的監管制度體系。

4.4.1 建立農民專業合作社社會企業相應的監管制度。

可以通過建立企業信息系統和信用公示平臺，將企業的信息相對透明化，方便公眾查看監管，增強企業可信任度;建立企業信息公開披露制度，制定公益報告，供有關單位和受眾查看，以規范企業自身的正常運營和依章程履行社會功能，同時將紅利分配和資本出入置于大眾視野，防范空殼企業套取政策資金等不良現象。也可以參考當前某些發展較好的合作社所采取的將部分企業運營中關乎社會發展的重要信息進行掛牌公示公告制度，以便公眾知悉。

4.4.2 明確農民專業合作社社會企業監管責任機構及范圍。

建立相應的監管體系，就要求明確實施監管的責任主體即監管機構或者是第三方;同時，也要將監管控制在合理的范圍內，那么這個監管的維度要如何把握也是需要解決的問題。監管的具體機關可以由其認證機關如工商管理部門擔任，由第三方的認證機構進行具體的工作，這是基于其對于社會企業認證的具體流程以及操作標準的知悉。

對農民專業合作社社會企業的監管主要包括人事管理、盈利管理與資金管理等方面， 內部監管主要是對成員進行日常監管。外部監管主要是對合作社社會企業相關信息管理， 包括企業屬性、企業信用等方面。以上部分在監管的同時又要給予企業相對自由的運營空間[19]。

4.4.3 設立農民專業合作社社會企業退出風險防范機制。

根據《農民專業合作社法》的相關規定，農民專業合作社解散時不能辦理社員退社手續，以保護清算程序以及其他成員、債權人的利益。加之社會企業的特殊性，農民專業合作社社會企業在退出時，也要明確進行公示，并建立退出審核機制，對于退出社會企業的合作社進行資產審查，并將剩余資產進行合理轉移，或投入社會公益，或投入新的農民專業合作社社會企業繼續運營。總之，要將資產適當清理，并保持社會目的之用途，同時又不被少數人從中獲取不當之利。

4.4.4 加強合作社社會企業多方監管機制。

對于農民專業合作社社會企業的監管，不能僅僅從企業內部和相關機關責任主體的監管，要發動更多的社會力量。如現有的社會企業促進委員會的行業監管，農民專業合作社社會企業面向的村民大眾監管，若訴之法院的相關司法監管，發揮相關專業事務所的專業監管，現今網絡媒體的多媒體監管等。以上各種途徑的監管形成合力，共同促進農民專業合作社社會企業自覺規范自身行為，致力于社會功能和經濟功能的“雙贏”。

5 結語

通過對我國現有的農民專業合作社以及社會企業相關基本概念的厘清，能夠清晰看到農民專業合作社與社會企業在眾多視角中的相似性以及差異之處，得出農民專業合作社作為社會企業的初級形態。社會企業的出現恰恰能夠有效解決農民專業合作社發展中出現的某些弊端問題，加快農民專業合作社經濟的轉型發展。該研究對農民專業合作社社會企業這一名詞也進行了相應的闡述，以分析論證其發展的必要性。利用社會企業的優勢彌補農民專業合作社在發展過程中的某些不足，豐富鄉村市場主體形式，推動鄉村經濟的不斷繁榮發展。

同時，繁榮的背后也需要依靠強有力的政策制度支撐，需要開放包容的市場環境指引。通過分析現有的農民專業合作社在發展中存在的問題以及我國社會企業發展的現狀，對未來農民專業合作社社會企業發展過程中可能存在的某些問題進行適當的預判，并針對其問題建構出一整套的法律制度框架，為未來農民專業合作社社會企業的發展提供制度和理論的保障。該框架囊括了農民專業合作社社會企業從概念界定、準入到運營再到監管、退出等一系列發展進程，為其發展保駕護航。

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