排污許可制度現狀與發展趨勢芻議

柴樹臣

（唐山市生態環境局灤南縣分局，河北 唐山 063500）

引言

環境污染是所有國家在工業化工程中必然要面對的一個問題。不止是我國，從上個世紀開始，發達國家經濟發展的階段都曾經遭受嚴重的環境污染，人們也因此樹立了強烈的環保意識，這些發達國家也建立起非常完善的排污許可制度。排污許可證制度已被證明是非常有效環境治理手段，我國自上個世紀末開始關注了這一環境治理手段，并進行了大量的相關研究。但由于經濟發展的迫切需求，過去幾十年來，國家對排污許可制度的推行力度不足，使得排污許可制度在我國雖然已經得到基本普及，但各部門和企業對政策的執行力度仍然不夠。

一、排污許可制度的發展歷史

（一）排污許可制度的提出

十三五期間，國家基本確立了建立排污許可制度的大方針，并由此展開了一系列的法律和政策層面的大量工作，致力于推動排污許可證制度在全國范圍內的有效普及。針對各方面的污染，政府都出臺修訂了有針對性的相關法律，例如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》，這些法律的出臺為環境部門工作人員在水污染企業和大氣污染型企業推動排污許可證落地提供了強有力的法律依據。

2016 年下半年，我國研究出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》，這一方案的出臺為排污許可制度相關工作的展開做出了明確的指導，幫助我國排污許可制度的推行進入到更深層次的階段，對排污許可證的審核、發放和執行工作進行了標準化規范化的要求。進過這一系列相關政策的出臺落地以及環境部門工作人員長期的大力的工作，截止2020 年底，排污許可證已經實現了全國范圍內的基本普及。但由于我國市場體量過于龐大，這些年有關部門的工作大部分投入在排污許可證的前期推行階段，對于排污許可證發放后的監督管理工作仍然比較缺失，導致排污許可證發放后的執行效力不夠理想。

（二）排污許可證制度的保障

排污許可證制度的制定和出臺依據了多項法律條例，踐行了國家環境治理政策。在法律依據方面，排污許可證制度依據了《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》等多項法律條例，做到了制度推行過程中的有法可依、有據可查。同時，環境部門依照這些法律適時出臺了《排污許可證條例》、《環境信息公開辦法》，讓排污許可證的推行更加高效有力。各級政府依據各地的不同情況以及各地企業的實際情況，參照環境保護法律條例，出臺了多項適應當地實際情況的排污許可條例，使得排污許可證的審核發放做到了精確化明細化。

上個世紀末，我國各地政府根據排污許可證制度的相關要求出臺了多項本地化的環境保護和排污標準條例，但由于當時處于經濟發展起步階段，各地對相關條例的執行力度不夠，沒有引起足夠的重視。最近這些年來，環境保護愈發受到全社會的關注，各地政府又重新對排污標準做出要求，出臺更加嚴厲的環境保護條例，對違法違規排放污染物做出了明確的處罰。

（三）推行排污許可制度的優點

如前文所述，發達國家在經濟快速發展的過程中都遭受過十分嚴重的環境污染，并且都通過推行排污許可制度，有效地控制住了環境污染問題，生態環境得意改善和恢復。發達國家已經用實際經驗證明，排污許可制度在環境治理工作當中的重要作用。

通過推行排污許可制度，讓環境治理變得更加科學規范，給環境治理開辟了科學高效的發展路徑。排污許可制度具有行政效力，依據了多項法律，具有法律層面的強制性。排污許可制度既有效保障了企業的正常生產，又對企業的排放行為進行了統一規范，體現了企業生產權益和環境保護義務的高度統一。排污許可證制度涉及的管理工作較為常規，需求的技術手段并不復雜，因此排污許可制度的推行十分程序化。排污許可制度的推行有力地為我國各地環境治理和保護工作程序化實施提供了寶貴的經驗。

排污許可制度具有較高的兼容性和協同性，可以方便快速地與其他制度協調實施，發揮作用，從而更好地控制環境污染。排污許可證的推行過程以及長期的實施，可以有力地為全社會樹立起環境保護意識和生態權益意識，從意識形態高度解決污染排放問題。

二、排污許可制度執行方面目前存在的問題

（一）法律依據存在許多缺失

雖然在排污許可證制度的推行過程中，我國已經大力出臺了許多法律法規，為排污許可制度的建立鋪平道路，但針對排污管理的專項法律仍然沒有出臺，導致排污許可證的發放和后續執行階段，仍然存在較多漏洞。我國出臺的各類環境保護法規中均沒有涉及排污許可的內容。

其次，我國工業種類龐雜，牽涉的污染種類也十分多樣，針對性的污染防治法律仍然沒有對各類型的污染實現完全覆蓋。再者，各地政府根據當地企業實際情況出臺排污管理條例的過程中，缺乏強有力的法律條例支持，執行力度較弱。最主要的是，在環境污染和違規排放成為既定事實的情況下，卻沒有強有力的針對性法律法規，對違法違規排污進行懲治，導致違法違規人員得不到足夠的懲罰，難以杜絕大肆違規排放行為。

（二）對企業的排污許可審核不夠全面

我國已經明確了未來的污染排放總量，帶來了各地區污染物排放的量的分配問題。根據目前的污染排放分配，大部分地區需要削減當前的污染排放總量，這就給排污許可證的審核和發放工作帶來了制約。各地和各企業只有將排污量控制在國家分配的標準范圍內，環境部門才能對當地企業進行污染排放審核以及排污許可證的發放，這部分工作消耗了大量大時間和精力，讓排污許可制度的推行受阻。

目前，排污許可證的發放沒有一個統一規范的標準，例如涉及到水污染防治方面，對于水污染重點污染源，采用的是污染排放量的衡量標準，而對于一般性污染源，又是通過對排放物的污染含量進行檢測來衡量排污是否規范，這樣的審核評判標準顯然具有不科學性，失去了制度執行的公平性。

（三）排污許可證發放后的監測工作不足

前面已經說到，環境部門在排污許可證的推行過程中消耗了主要的精力，對于排污許可證發放后期的執行研究方面，環境部門前期存在較多缺失，導致證后監察人員的監察工作不能做到有條例可循，沒有做到科學化和規范化，降低了排污許可證的效力。由于監察工作的展開不規范，導致各地政府和相關企業對排污許可證制度的認知程度不夠，沒有引起足夠的重視。很多時候，相關企業只是申請了排污許可證，拿到許可證之后卻沒有嚴格按照排污許可制度的有關要求嚴格規范排污，也沒有受到有利的監察，使得排污許可證形同虛設。

（四）監督機制存在缺陷

目前，環境管理部門仍然沒有對排污許可證發放后的監察工作進行規范，沒有出臺相應的條例配合監察人員的工作要求，也沒有建立統一完善的機構對發證后各部門各企業是否執行了排污許可制度的相關要求進行專門的監督。

我國企業數量十分龐大，發證后期的監察工作需要大量的工作人員。然而目前缺連專門的監察機構的沒有設立，監察人員配備又明顯不足。這就使得排污許可證的審核發放以及后期落地執行階段不可避免地出現了違法違規行為，很多企業污染排放根本不達標，卻通過走關系等違法操作獲得排污許可證，應付式的取證之后，完全沒有遵守排污許可條例。

三、完善排污許可證制度的措施

（一）與立法部門合作建立完善的法律法規

完善法律法規是規范排污許可制度執行的重要手段，必須針對排污許可制度設立針對性的法律。首先，在《環境保護法》中增加針對排污許可問題的專項條例，明確排污許可證的發放標準和執行標準。同時，各類型的污染，必須細化對應的法律法規，使得不同類型的污染都能找到相應的排放標準依據。

再者，我國各地多年來針對污染排放標準制定了復雜而大量的地方性規定，但許多地方性規定與行政法規產生沖突。必須堅決清理此類地方規定，一切以法律為規范，避免在排污許可制度推行過程中出現混亂的局面。在針對性的法律法規中，必須明確對違法違規排污的懲治措施，加大懲罰力度。

（二）確立統一的排污許可證發放標準

排污許可證的審核發放必須有一個統一的標準，從而確保制度推行的科學合理以及公平性，避免不合理而多樣化的標準給制度的推行帶來爭議。對于重點污染源以及一般性污染源，不應在污染標準上有所區分，應該注意到一般性污染源日積月累違規排放帶來的累積影響也是巨大的。應該科學地對排污量進行分配，將污染物總量減排工作與排污許可制度的推行結合起來，使得各企業在符合排污標準的情況下，削減排污總量。嚴格控制新生污染源已經現有污染源的排污量，加強審核工作，將審核標準細化到水、空氣、聲音等各個方面。

（三）加強排污許可證發放后的監察工作

排污許可制度要發揮效力，其工作重心不是在證件的普及過程，而應該放在正后落實執行，以及監督管理階段中。國家必須利用高科技手段，完善配備監測軟硬件設施，建立一套信息化智能化的排污監察系統，對各企業各地的排污標準和排污總量做到有效監控，為環境監察人員的工作展開提供有力的支持。

（四）完善監督機制

環境部門應該意識到排污許可證制度推行過程中出現的問題的嚴重性，汲取教訓，即使設立排污許可制度專門監督機構，嚴查嚴打違法違規獲取排污許可證的行為，對取證后仍然違法違規排放的企業要做到有力懲治。將各企業的排污信息公開化，設立公共網絡平臺，允許群眾對各企業的排污情況進行監督。

四、結束語

排污許可制度是一項已被證明的治理環境污染的強有力措施。推行排污許可制度對于建立完善的生態環境社會監督管理機制有重要意義，能夠有效提高全社會對于環境保護的意識，讓企業明確自身作為排污主體責任人的地位。排污許可制度的推行和發揮效力，有效地保障了人們的生態環境利益，保障了我國經濟的健康發展。