中國的低生育率與三孩政策

文/陳衛

（作者系中國人民大學人口與發展研究中心教授；摘自《人口與經濟》2021年第5期；原題為《中國的低生育率與三孩政策——基于第七次全國人口普查數據的分析》）

2021年5月11日國家統計局發布了第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）的主要數據結果，表明中國的生育率發生了進一步下降，總和生育率達到1.3的歷史最低水平，也跌入國際學術界所劃分的極低生育率水平。同時，普查數據還顯示，勞動年齡人口規模和占比明顯下降，老齡化進程加快推進，60歲及以上老年人口數量首次超過0～14歲少兒人口數量。中國人口正在經歷重大轉折。在此背景下，中國的生育政策發生了又一次重大調整，由全面兩孩政策轉變為三孩政策，并同時強調完善和實施配套支持政策和措施。

中國近期生育率變化趨勢

國家統計局根據“七普”數據調整了2011—2019年的總人口數和出生率（表1第2和3列）。據此可以計算出調整后的2011—2019年的出生人數（見表1第4列）。根據計算結果，2011—2019年調整后的出生人數比原來公布的出生人數增加了1003萬，其中2011—2014年增加了865萬，2016—2017年增加了139萬，而2015年減少了1萬。也就是說，在過去近10年里前期的出生人數得到了大幅度上調，后期的出生人數有小幅上調或沒有調整。這一調整帶來了三個意想不到的后果。第一是2011—2014年的生育率要大大高于以前的估計，與2010年人口普查獲得的極低生育率形成巨大反差。第二是如果不調整2010年的出生人數，那么2010—2011年出生人數就會出現跳躍式上升。2011—2012年也出現了出生人數的跳躍式上升，但這是可以解釋的，原因就在于生肖偏好，因為2012年是龍年；但是2010—2011年的跳躍式上升卻難以找到合理的解釋。第三是2014年的出生人數超過2016年，說明全面兩孩政策的效果不如單獨兩孩政策的效果，這似乎也不好解釋。

表1第5—7列展示了根據國家統計局調整的出生人數進行估計的總和生育率。第5列總和生育率a是根據出生率和總和生育率之間的函數關系估計出來的。第6列總和生育率b和第7列總和生育率c是根據常規的總和生育率計算方法估計的，前者的育齡女性人口使用年度人口變動抽樣調查數據，后者的育齡女性人口使用2010年人口普查女性人口推算的。第8列總和生育率d是2017年全國生育狀況抽樣調查獲得的。這些結果高度一致，2017年生育狀況抽樣調查的結果略低。總的看來，近10年的總和生育率在1.5～1.8之間波動，2017年以來生育率又出現迅速下降。

表1 2011—2020年總人口、出生率、出生人數及總和生育率

新中國成立以來，生育率變化跌宕起伏，而從20世紀70年代以來總體上呈現不斷下降趨勢。20世紀90年代中國生育率跌入更替水平以下，并持續走低。兩孩政策的實施使生育率有所回升，但是隨著兩孩政策效應的消退，生育率又發生迅速下降。“七普”結果顯示2020年總和生育率達到1.3，達到極低生育率水平。

如果將中國的生育率轉變過程劃分為三次轉變，那么20世紀70年代是第一次轉變，生育率在很短時間里由很高的水平下降到接近更替水平，這是由生育政策主導的轉變。20世紀90年代是第二次轉變，即生育率降到更替水平以下，盡管生育政策也產生了一定作用，但是中國的經濟社會發展對生育率產生越來越重要的影響，而進入21世紀以來經濟社會發展成為決定低生育率的主導因素。21世紀20年代便是第三次轉變，由低生育率轉變為極低生育率。如果沒有實行兩孩政策，第三次轉變會更早到來。

中國生育率下降的人口學分解

我們對近20年來中國生育率變化進行人口學分解。近20年來的生育率不是使用人口普查和人口抽樣調查獲得的結果，而是根據國家統計局公布的歷年出生人數進行的估計。近20年來的總和生育率除個別年份外都在1.6～1.8波動。可見，國家統計局公布的出生人數中隱含的生育水平明顯高于歷年人口抽樣調查直接獲得的生育水平。

在總體生育率趨勢穩定又有波動的情況下，一孩和二孩生育率表現出相反的趨勢性變化。近20年來一孩生育率呈現逐漸下降趨勢，而二孩生育率在實行單獨兩孩政策后大幅度上升，實行全面兩孩政策后二孩生育率更是超過一孩生育率。不同孩次生育率的變化明顯地反映了不同因素的影響。非政策性因素的初婚年齡推遲是一孩生育率下降的主導因素，而政策性因素即生育政策調整則是二孩生育率上升的驅動因素。但是也要看到，近年來政策性因素的影響逐漸下降。對總和生育率變化的分解結果進一步說明了不同因素影響的方向和大小。

生育率變化可以分解為已婚比例和已婚生育率兩個因素變化的作用。2012年以來，除個別年份，已婚比例的作用一直在壓低生育率；而已婚生育率的作用在多數年份也在拉低生育率。實際上近20年來已婚比例的作用在絕大多數年份都是負向的，而已婚生育率的作用在2012、2014和2016年起到了大幅度提高生育率的作用。不過，已婚比例和已婚生育率對生育率的影響是作用于不同孩次的。已婚比例影響一孩生育率，年輕女性婚姻推遲帶來一孩生育率的下降，而已婚生育率沒有呈現一致性的影響。相反，已婚比例對二孩生育率的影響極小，已婚生育率則存在明顯的二孩生育率提升作用。

如果不實行兩孩政策，中國近年來的生育率會怎么變化？從人口普查和人口抽樣調查數據看，兩孩政策不僅帶來二孩生育率上升，三孩及以上的生育率也出現明顯的提升。對比2013年前后，上升趨勢都是很明顯的。二孩生育率由0.5以下上升到2017年的0.8以上，增加60%以上；多孩生育率由0.07以下上升到2019年的0.15，增加了一倍多。假設沒有實行兩孩政策，二孩和多孩生育率都保持2005—2012年的平均水平不變，那么隨著一孩生育率的下降，總體的生育率也必然會下降。如果不實行兩孩政策，2014—2016年的總和生育率要比實際水平低0.2左右，2017年要低0.4，2018—2019年要低0.3。這進一步說明兩孩政策的顯著效應。

有研究表明，中國2020年的極低生育率水平在一定程度上受到了新冠疫情的影響。不過，新冠疫情的影響在2021年會更大，而2020年影響尚小。更大的影響因素仍然是年輕女性的婚姻推遲。過去10年來中國女性的婚姻推遲有加快趨勢。根據2017年全國生育狀況調查，中國女性平均初婚年齡由2006年的23.6歲上升到2016年的26.5歲。但是與發達國家相比，中國女性的平均初婚年齡依然較低。中國女性平均初婚年齡不僅大大低于德國、法國、西班牙和瑞典等國，而且也明顯低于日本、韓國。這表明，中國女性的初婚年齡還有很大的上升空間，未來10—20年仍然會發生持續壓低生育率的作用。當然，如前述生育率分解結果所示，另一個影響生育率的因素是已婚生育率，而中國女性生育意愿較低，在即使生育政策從兩孩政策轉變為三孩政策的條件下，已婚生育率的提升也是充滿不確定性的。實際上，西方國家和日韓等國的生育意愿都高于更替水平，但是中國女性的生育意愿卻明顯低于更替水平，這本身就奠定了中國生育率更加低迷的基礎。而生育政策調整不斷增加了生育率上升的理論空間，也為追求適度低生育率水平奠定了政策基礎。

三孩政策與低生育率前景

“七普”結果表明生育率進一步下降到1.3的極低水平，進一步揭示老齡化加快和勞動年齡人口比例明顯下降的趨勢。作為政策響應，中國生育政策又作出重大調整，實施三孩政策。同時提出實施三孩政策的一系列配套支持性政策措施。實際上，從一孩政策到兩孩政策，再到三孩政策，從人口學角度講是從人口縮減到穩定再到增長的政策取向的不斷轉變，是隨著我國人口形勢不斷變化，朝著實現人口數量和結構之間動態平衡需要的政策轉變。

中國人口進入低增長后，人口結構問題，特別是人口老齡化問題日益凸顯。在現階段及未來一定時期，人口規模巨大和人口結構失衡之間的矛盾會一直存在。要實施兼顧兩者的政策，就是既要保持對人口數量的適當控制，又要逐步放寬數量限制從而有利于調整人口結構。

隨著兩孩政策效應的消退，中國出生人數出現迅速下降的趨勢，生育率也進入極低水平。任何大大低于更替水平的生育率都是不可取的，長此以往會導致人口規模急劇下降和人口結構嚴重失衡。假設中國在21世紀都保持1.3的生育率，那么2023年就會出現人口負增長，21世紀中葉人口增長率為-1%，21世紀末達到-1.6%，21世紀末總人口降到6.5億，而60歲及以上老年人口幾乎接近總人口的一半。即使生育率在未來5年回升到更替水平并保持不變，仍然會出現45年的低速人口負增長，21世紀末總人口降到13.2億，60歲及以上老年人口占30%。如果再設想一個極端情況，即生育率繼續下降，未來5年降到1.0并保持不變，那么到21世紀末中國總人口就不足5億，而60歲及以上老年人口接近占總人口的60%。

兼顧數量壓力和結構挑戰，需要追求適度的低生育水平。大大低于更替水平的生育率顯然不是適度的低生育率。根據發達國家的經歷，低生育率往往處于波動之中。中國近20年來的低生育率變化也說明，人口再生產的周期性特征和婚育行為變化導致中國低生育率的波動性演進趨勢。長期處于很低生育率將積累較強的人口負增長慣性，如上所示，即使生育率回升到更替水平，也在短期內不能避免人口負增長。因此，適度的低生育水平可以界定為總和生育率圍繞更替水平波動而長期上略高于更替水平的生育水平。生育率在這個范圍內波動，即使在一段時期里也會出現人口負增長，但都是基本上處于零增長附近波動，長此以往會使人口處于低速增長。例如以總和生育率2.25進行預測，中國人口到21世紀末為14.95億，而60歲及以上老年人口比例不會超過30%。在未來80年間，老年人口比例處于20%～30%之間，少兒人口比例處于16%～19%之間，勞動年齡人口比例處于55%～60%之間。實行三孩政策為追求和實現這種適度低生育率提供了足夠的回旋空間。

實行三孩政策也為中國的地區人口均衡發展提供了足夠的調整空間。盡管整體上中國的生育率已經處于很低水平，但是從地市或縣級水平看，區域之間差異很大。這一方面是各地經濟社會發展不均衡和以往生育政策差異造成的，另一方面也是各地不同的人口結構和文化、多元化的生活方式等作用的結果。三孩政策給生育率很低的地區提供了較大的回升空間，而對生育率較高的地區仍然實施著約束作用。

在個人層面，三孩政策為滿足個性化和多元化的生育需求提供了更大的空間。在城鎮化快速推進和教育水平大幅度提升的趨勢下，不同地區和不同人群的異質性還會繼續增強，對生育目標追求的差異性也會增加，三孩政策為那些有意愿和能力生育多孩的群體提供了現實可能，并且通過相應的配套措施來支持和幫助他們實現生育目標。

盡管三孩政策仍然是一種限制性生育政策，但是限制性程度已經很弱。三孩政策已經能夠滿足絕大多數夫婦的生育意愿。從人口普查和生育率抽樣調查數據看，三孩出生人數占總出生人數5%～8%，四孩及以上占比僅1%～2%。可見，生育政策對于越高的生育孩次進行限制的效應是越小的。如果將來進一步調整生育政策，實施全面放開的自主性政策，也就是水到渠成的事情了。

中國的低生育率已經持續30年，在這30年中已經由“外生性”低生育率轉變為“內生性”低生育率。20世紀90年代初在生育政策強化執行后，中國生育率迅速跌入更替水平以下，進入“外生性”低生育率。而隨著經濟社會的快速發展，在中國生育率持續下降中，生育政策的作用不斷減小，而社會經濟發展的作用在持續增長，2000年以來的低生育率趨勢中，社會經濟發展起著決定性作用，中國進入“內生性”低生育率，生育政策的影響變得越來越小。不過，如前所述，中國的地區差異很大，經濟發展、區域文化等都在影響生育率的地區差異，三孩政策的實施在不同地區和不同人群的效果肯定會不同。雖然生育意愿已普遍較低，但是人群異質性增強，三孩政策能否和多大程度上提升全國的生育率值得期待，也面臨很大挑戰。

結論

中國生育率自20世紀70年代以來經歷了快速持續下降過程。2000年以來盡管女性婚姻推遲一直發揮壓低生育率的作用，但是因20世紀80年代中后期出生高峰時的出生人群進入婚育年齡，加上生育政策從取消生育間隔限制到實行單獨兩孩和全面兩孩政策，中國的生育率出現波動性上升趨勢。但是隨著90后人群進入婚育年齡，不僅其人數大幅度下降，而且婚姻推遲更加明顯，導致兩孩政策效應消退后生育率出現劇烈下降。短短四年里總和生育率由2016年的近1.8下降到2020年的1.3，中國進入了極低生育率。

中國進入極低生育率意味著老齡化進一步加速，人口零負增長將提前到來。以往的各種中國人口預測多數都是估計中國人口負增長會在2027—2030年到來，但是就目前的生育率趨勢看，很可能在未來一兩年內就會出現。中國的“十四五”時期將是中國人口發生大轉折的時期。“七普”數據已經顯示2020年60歲及以上老年人口數量超過0～14歲少兒人口數量，這在中國歷史上是第一次，未來老齡化將以更快的速度推進，中國有可能經歷世界上最快的老齡化進程。同時，中國人口增長一經發生轉折，將進入難以逆轉的長期、持續、快速的負增長。“十四五”時期將是為應對人口老齡化和人口負增長進行政策和制度設計不容錯過的機會窗口。

作為政策響應，中國生育政策又進行了重大調整，由全面兩孩政策轉變為三孩政策。實現三孩政策為追求和實現適度生育率、為調整區域人口發展和滿足不同人群多樣化的生育需求提供了空間。實施三孩政策，雖然意義重大，但是要提升中國生育率，更需要從生育政策之外的其他經濟社會支持政策入手。實施三孩政策已不僅是單純的促進生育，更是與改善家庭福利、促進個人發展、推動兩性平等、緩解工作—家庭沖突等多元目標相重疊。在低生育率社會，愿意和能夠多生孩子，可以看作是一種衡量社會的福利水平和人們幸福感的重要指標。