我國區域應急協同聯動存在的問題與對策

李焱

摘要：當前地方政府在合作應對重大跨區域的事故災害時，主要以非制度化的磋商，未形成統一、協調、靈敏的跨區域應急協調聯動機制。應在明確各類事故災害的等級分類的基礎上，將區域應急聯動工作機制編入對應的應急預案并制定演練協作的工作規劃，加強以“聯席會議制度”為基礎的區域協同指揮，建立完善的區域聯動法律法規，以提升區域應急協同聯動的行動效率。

關鍵字：應急管理、應急聯動、聯席會議、事故災害;

近年來，隨著我國區域一體化的快速發展，區域之間的協同發展越來越緊密，區域內的事故災難影響力也逐步擴大。如1998年長江流域的特大洪水、2008年的南方冰雪災害、“5？12”汶川大地震、2019年東南沿海的臺風“利奇馬”以及2020年初新型冠狀病毒感染等事故災難，相關地區需要統一協調，聯合應對。

一、區域應急協同聯動問題

目前，我國針對跨區域間的應急管理協同機制剛剛起步，在應對過程中不時出現跨區域預警機制缺失、跨地區聯動不力等問題。因此，如何在常態化時刻保持區域間準確的、風險辨識能力、風險研判能力和預警預報能力，在風險來臨時具備快速響應并化解風險的應急救援能力，從而構建一個高效的應對區域間事故災難的協同聯動機制，成為擺在應急管理者面前迫切需要加以研究和解決的重大現實問題。

當前我國區域應急聯動的主要問題表現在：

第一，各區域政府間應急管理合作缺少統一指揮。

跨區域應急管理是一項復雜的、涉及諸多區域、部門的工作，由于跨區域的重大事故和災難常常具有突發性和危害性較大的特點，在客觀上要求將跨區域的各相關部門迅速整合成統一的整體，形成綜合的應急管理體系。但是，我國在長期的“條塊分割，屬地為主”的模式下形成的應急管理體制缺乏整體性，為協調聯動機制的運行帶來了許多弊端，各地區、各部門不能迅速整合形成應對危機的統一力量。

第二，跨區域應急指揮協調組織體系不健全。

當前，我國對跨區域重大事故災難的應急管理并沒有建立專門的應急指揮和協調部門。在這種情況下，一旦發生跨區域的重大危機，只能組建臨時性的應急管理指揮機構，資源和信息在短時間內難以實現有效的整合，從而貽誤應對危機的黃金時機。

第三，跨區域應急協調聯動制度體系建設滯后。

首先，缺少跨區域應急協調聯動的法律保障機制。目前沒有具體處理跨區域重大事故災難的法律或法規來對地方政府的權限和職責進行明確規定，尤其是各協調聯動的主體在應急體系中的地位、權責分配運作規則、處置程序、應急系統建設技術標準、經費保障等都缺乏法律規范，出現法律空白。其次，跨區域重大事故災難的責任追究機制缺失。再次，缺乏跨區域信息共享機制。跨區域應急管理過程中，危機事件信息不對稱和人為封閉問題較為嚴重。

第四，應急技術標準和區域協同聯動預案仍需完善。

跨區域應急協同聯動是一項極其復雜的工作，需要有具體的應急準備、響應行動以及事后恢復的技術標準的支持，且技術標準統一、操作性強。此外，區域重大事故災難的應急聯動預案編制不完善，目前各地方政府的事故災難應急預案以本地區應急力量和資源的調動配合為主，較少涉及跨區域部門間的協同聯動，未明確區域間各地協同聯動的具體工作方式，也未明確在何種事故災難等級啟動何種級別的區域應急聯動。

第五，跨區域資源整合能力不足。

目前，跨區域應急資源調配存在配置方式滯后和缺乏科學管理機制的問題。出現一次突發性事件，有關地區、部門才會成立一個臨時性的指揮部或管理委員會，然后再緊急撥款，往往到了不得已的時候，才不惜一切代價進行突擊準備。此外，各類儲備的物質資源由不同地區、部門管理和使用，其弊端表現為：一方面各地區之間資源重復配置，嚴重影響社會物質資源的配置效率;另一方面，分地區、部門儲備和使用資源的應急模式很容易在突發公共危機發生時形成一個地區資源閑置，而另一個地區資源短缺的狀況，社會應急無法產生聯動協同的作用。

二、建立區域協同聯動機制

我國當前應急管理基于“一案三制”，針對區域聯動存在的問題重點開展：

1. 根據事故災難等級，編制區域分級響應預案

各地方政府建立了不同等級事故災難的應急處置預案。應將區域應急指揮的職能和區域聯動的具體行動與協調方案加入應急預案中。區域應急預案可由應急管理部牽頭，相關區域省市專家共同完成編制（如長三角區域應急預案、珠三角區域應急預案等）。

區域應急預案應首先明確適用范圍，對影響范圍有限的事故災難等級，由屬地政府根據屬地應急預案自行處理;對可能影響周邊省市的事故災難等級，須專家或專業機構研判事故影響，根據研判結論明確是否召開相關區域的“聯席會議”，啟動區域應急預案，統籌應急資源，集中力量共同應對;對可能超出區域應對能力的事故災難等級，在專家研判的基礎上，須上報中央，由中央統籌全國應急力量，集中人力物力應對事故災難。區域內各級應急管理部門應將區域應急聯動預案作為區域協同聯動工作的抓手。

2. 加強區域聯席會議制度

目前，對于跨區域自然災害和事故災難，我國還未建立常設性應急管理的綜合指揮協調部門。因此，應定期召開區域聯席會議，用于事故災難的“防”、“控”工作，即“平”時利用應急聯席會議制度發揮協同、協商平臺的作用，解決各領域常態化問題和信息資料共享問題，溝通事故災害的防范;在即將發生重大自然災害前或已發生重大事故災難時，召開“區域聯席會議”并成立應對事故災難專項負責的應急指揮領導小組，即“戰”時前線指揮。領導小組具有足夠權力且能有效動員、指揮、協調調度地方應急管理部門資源，形成聯防聯控的危機處理體系。區域臨時應急指揮領導小組應以事故災難屬地為主、臨近地區和專業部門增援配合為輔的形式組建應急指揮領導小組，指揮小組在處置跨區域重大災害和事故的過程中具有絕對權威。

同時，還要定期開展重大事故災難的應急演練，沙盤推演臨時區域應急指揮領導小組的快速組建、快速處置和資源調配，提升重點區域協同應對重大事故災難的能力。

3. 完善的法律制度，明確責任

第一，建立區域應急協調聯動的法律制度。建立跨區域公共危機應對的相關法律，規定相關區域在應對跨區域的重大自然災害和事故災難中的職責以及相應的懲治辦法，以法律和條例的形式督促各區域積極應對跨區域突發事件。

第二，建立跨區域領導責任制和責任追究制。建立以事故災難發生地為主，涉及地區為輔的各區域領導責任制和責任追究制，明確責任追究的范圍及程序。

第三，建立跨區域信息溝通共享機制。構建高效、完整的信息溝通共享渠道是區域間應急協調聯動機制良性運作的前提條件之一。首先，應從法制層面，明確區域間信息共享的責任和義務，加強對屏蔽信息和發布虛假信息的部門和個人的懲罰和處置力度，以保證信息的發布和共享。其次，區域間以書面的形式實施承諾，并在相互合作的基礎之上建立一套信息共享的機制。

4. 資源保障

在跨區域應急管理過程中，資金、物資等各種應急資源的合理有效配置是應急管理的難點，也是跨域應急協調聯動機制建設的重要保障。

首先，建立跨區域應急防范基金。應建立以政府投入為主、社會投入為輔的跨區域應急防范基金。應擴大財政在防范重大風險方面的投入，并充分利用市場渠道進行融資、籌資，廣泛引入社會資金。利用民間力量，加大宣傳，提高認識，擴大社會捐助的份額。其次，建立跨區域應急物資綜合協調機制。各級應急管理部門及其相關部門需要相互利用各自手中的資源并結成伙伴關系，在合作的過程中明確誰提供資源、誰控制資源、資源的使用等環節。