城鄉建設中亟待加強歷史文化保護傳承
——住房和城鄉建設部相關負責人回應社會關注熱點問題

■本刊記者 劉紅偉 張穎

城市和鄉村是生產生活的重要空間載體，城鄉建筑是歷史文化的重要物質載體，蘊含著深厚的精神內涵、承載著豐富的時代價值。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（以下簡稱《意見》），引發強烈反響。《意見》的出臺，有怎樣的背景？為城鄉歷史文化保護傳承提出了哪些新要求？包含哪些“硬核”措施？如何加強對歷史文化遺產的管理？如何讓老百姓進一步支持、關心歷史文化保護傳承工作……近日，在國務院新聞辦公室舉辦的新聞發布會上，住房和城鄉建設部相關負責人回應了社會關注的熱點問題。

“《意見》是一個具有重要里程碑式的頂層設計”

“近年來，我們著力推動城鄉歷史文化保護傳承工作，取得了積極成效。”會上，住房和城鄉建設部副部長黃艷曬出了我國城鄉歷史文化遺產的保護“成績單”：截至目前，全國共公布國家歷史文化名城137座，省級歷史文化名城190座；住建部會同國家文物局公布中國歷史文化名鎮312個，中國歷史文化名村487個，6819個村落被列入中國傳統村落保護名錄，形成迄今為止世界上規模最大的農耕文明遺產群；全國共劃定歷史文化保護街區970片，確定歷史保護建筑4.27萬處。跟2015年相比，歷史街區的數量翻了一倍，歷史建筑的數量增加了4倍。

黃艷表示，取得成績的同時，我們也應清醒地看到，還有不少歷史文化資源沒有納入保護名錄，還沒有做到要素全囊括、空間全覆蓋，歷史文化遺產受到破壞的現象仍有發生，與黨中央的要求、人民群眾的期盼還有差距。

近年來，為了進一步做好傳承保護工作，住建部從研究城鄉歷史文化體系入手，組織專家學者對歷史文化的演進脈絡進行了全方位、系統的梳理，提出要把見證5000多年中華文明史、180多年的近代史、100年的建黨史、70多年的新中國史以及40多年的改革開放史的代表性歷史文化遺存，以及當代重要的建設成果保留下來、保護起來，“這樣我們就系統地、分門別類地、分時間段地把保護對象搞清楚了。”黃艷說。

黃艷表示，“我們要把管理制度建立起來，要分成國家級、省級、市縣級，各層級的政府責任要明確出來。黨中央對這項工作非常重視，列為深化改革的一項重要事項。這個《意見》在5月21日中央深改委第19次會議上審議通過。”

“簡單說，《意見》是我國自1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發的關于城鄉歷史文化保護傳承的文件，這是城鄉歷史文化保護傳承工作非常重要的頂層設計和綱領性文件，為下一步做好保護傳承工作指明了方向，提供了遵循。”黃艷說。

據黃艷介紹，《意見》共由五個部分組成，一共20條。其中，第一部分是總體要求，共四層意思：始終要把保護放在第一位；以系統完整保護傳承城鄉歷史文化遺產和全面真實講好中國故事、中國共產黨故事為目標；建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系，完善制度機制政策、統籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括，著力解決城鄉建設中歷史文化遺產屢遭破壞、拆除等突出問題；確保各個時期重要城鄉歷史文化遺產得到系統性保護。第二部分主要明確了要構建城鄉歷史文化保護傳承體系，這個體系包括兩部分，一是保護對象的體系；二是管理制度的體系。第三部分是對保護工作提出了明確的要求。從保護到利用、到融入城鄉建設的有機體系，再到從物化的保護對象上升到文化自信的精神傳承。第四部分是工作機制政策，以及要保證這些要求措施落地的一些管理手段。第五部分是對所有要求的政策支撐。

黃艷同時表示，《意見》明確了要保什么、怎么保，要求是什么，明確了中央、地方的責任，明確了各部門的責任，為各地進一步做好歷史文化傳承工作提供了非常有力的支撐。“這是一個非常具有里程碑式的頂層設計。”

“建立城鄉歷史文化保護傳承體系包含兩個層面”

《意見》明確提出，構建城鄉歷史文化保護傳承體系。到2025年，多層級多要素的城鄉歷史文化保護傳承體系初步構建；到2035年，系統完整的城鄉歷史文化保護傳承體系全面建成。

建立城鄉歷史文化保護傳承體系的目的是在城鄉建設中全面保護好中國古代、近現代歷史文化遺產和當代重要建設成果，全方位展現中華民族悠久連續的文明歷史、中國近現代歷史進程、中國共產黨團結帶領中國人民不懈奮斗的光輝歷程、中華人民共和國成立與發展歷程、改革開放和社會主義現代化建設的偉大征程。

城鄉歷史文化保護傳承體系，是一個怎樣的體系？住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍介紹說，過去，我們推進保護工作系統性不強、整體性不夠，《意見》明確提出要建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系，這里包含兩個層面：

第一，系統完整保護各類歷史文化遺產。一是要做到空間全覆蓋、要素全囊括，既要保護單體建筑，也要保護街巷街區、城鎮格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環境和非物質文化遺產。《意見》要求，要以城市、村鎮等活態遺產為主體和依托將歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和不可移動文物、歷史建筑、歷史地段、工業遺產、農業文化遺產、灌溉工程遺產、非物質文化遺產、地名文化遺產等各類歷史文化遺產作為有機整體，形成保護傳承體系，進行保護。“值得注意的是，這是中央文件第一次提出了‘歷史地段’這一概念，完善了保護對象的類型。”二是延伸時間軸。在過去歷史文化保護工作中，存在著重視古代、輕視近現代的傾向，還不能真實、立體、全面的展現古代中國和現代中國。針對這一問題，《意見》提出，不僅要保護好中國古代的遺產，還要保護好近現代和當代重要的建設成果，強調要通過系統保護各個時期的歷史文化遺產，全方位展現古代文明5000年、近現代歷史180年、中國共產黨建黨100年、新中國成立70年、改革開放40年的光輝歷程，從而生動、立體地講好“中國故事”。

第二，建立完善保護傳承的管理體制。一是要求國家、省、市、縣上下聯動。目前，城鄉歷史文化保護傳承工作還沒有形成全國一盤棋的局面，對各類保護對象的保護和管理，在國家、省和市縣層面還缺乏統籌安排，《意見》明確提出，要建立城鄉歷史文化保護傳承體系的管理體制，注重上下聯動，增強工作的整體和系統性。二是要求分級落實任務和明確責任。在國家和省級層面，要完善頂層設計，健全制度機制，分別建立國家級、省級的保護對象名錄和分布圖，明確保護管控的要求；在市縣層面，要落實好屬地責任，按照國家和省級要求，加快認定公布市縣級的保護對象，提出保護清單，及時掛牌、測繪、建檔，明確保護規則，完善管理辦法。

“城鄉歷史文化保護傳承是一項綜合性工作”

眾所周知，城鄉歷史文化傳承涉及多個方面，如何調動各方積極性，是城鄉歷史文化保護傳承工作的關鍵。對此，住房和城鄉建設部建筑節能與科技司司長蘇蘊山表示，城鄉歷史文化保護傳承是一項綜合性工作，社會關注度高，也涉及多部門、多方面。既要統籌發揮各個行業、各個部門的作用，又要充分調動社會的力量，發揮市場的積極作用。

蘇蘊山說，《意見》從加強統籌協調、推動多方參與、強化獎勵激勵三個方面提出了相關要求，這其中包含以下三個方面的內涵：

其一，加強統籌協調，充分發揮各部門、各行業的作用。城鄉歷史文化保護傳承涉及規劃建設管理的全過程，不是一兩個部門或行業就能干得好的，所以《意見》要求住房和城鄉建設、文物部門要履行好統籌協調的職責，同時要求宣傳、發展改革、民政、財政、水利、農業農村、商務、文化和旅游、應急管理等各個部門都要共同參與，各司其職，形成保護的合力。

其二，要推動多方參與，爭取各方主體的支持。一是要鼓勵各方主體在保護傳承的規劃建設管理各個環節都要發揮積極作用。二是要明確所有權人、使用人和監管人等各利益相關方的責任，嚴格落實保護管理要求。三是簡化相關審批手續，包括制定相關優惠政策來激發市場主體參與和投入的積極性。

其三，要強化獎勵激勵。一是制定獎補政策，包括以獎代補、資金補助方式，調動各方積極性。二是通過宣傳推廣成功的經驗，表彰激勵先進，激發大家的主動性。

對于如何讓老百姓更支持和更關心歷史文化保護傳承工作，蘇蘊山表示，歷史文化名城、名鎮、名村，包括歷史街區、歷史建筑，都是城市重要的特色空間，是城市生產生活的重要載體，保護傳承工作與老百姓的日常生活都有著密切的關系。

蘇蘊山認為，要讓老百姓關心支持和參與，就必須把他們關心的、關注的事情放在重要的位置。

第一，要將改善民生作為優先事項，讓保護更有溫度。一是要補足名城名鎮名村包括傳統村落、歷史街區、歷史地段的配套基礎設施和公共服務設施的短板，改善人居環境，增加老百姓的幸福感。二是要多措并舉，提高防災減災救災的能力，解決老百姓關心的安全問題，讓群眾更有安全感。

第二，發揮遺產的綜合價值，讓生活更美好。一是要整合散落的歷史文化資源，串點成線、連線成網，構建融入生產生活的展示線路、廊道和網絡，讓群眾在“日用而不覺”中感受文化的魅力。二是城鄉文化遺產是發展文化旅游、創意產業的優勢資源，要讓這些資源活起來、用起來，讓老百姓獲得實實在在的好處，有更多的獲得感。比如，利用好老房子、老地段，發展文化展示、特色商業，讓老百姓從中受益，錢袋子鼓起來。

“讓城鄉歷史文化保護融入城鄉建設，不僅要守住保護底線，還要加強活化利用”

《意見》提出，在城鄉建設中要把歷史文化保護放在首要位置。然而，究竟應當如何做好保護工作？蘇蘊山表示，進入新的發展階段，城鄉歷史文化保護傳承的主要矛盾、形勢要求都發生了變化。傳統的保護工作思路也必須進行調整，讓城鄉歷史文化保護融入城鄉建設，推動城鄉高質量發展，不僅要守住保護底線，還要加強活化利用。

蘇蘊山說，《意見》從五個方面提出了明確的要求：

第一，做到應保盡保。形象地講，一是“找出來”，就是把有保護價值的歷史文化資源發掘出來；二是“納進來”，要把各類歷史文化資源納入到保護清單當中，劃定各類保護對象的范圍，明確提出保護要求；三是“亮出來”，要把納入到保護清單的歷史文化資源及時進行認定、公布、建檔、掛牌。

第二，不要隨意拆除破壞。在城鄉建設當中，不僅要對納入保護清單的保護對象實施嚴格管理，不能拆除破壞，同時對那些具有保護價值的老房子、古民居，也不能隨意拆除。此外，地形地貌、河湖水系、老樹、老地名，這些也都承載著深厚的城市文化的記憶，也不能隨意破壞、更改。對于因公共利益需要或者存在安全隱患確實不得不拆除的，要認真做好評估論證。同時，要廣泛聽取相關部門和公眾的意見，慎重拆除。

第三，推進活化利用。要充分發揮歷史文化資源的價值，將其用起來、活起來。一是要用開放的思維，加大歷史文化遺產的開放力度，更好服務于公眾；二是要加大歷史建筑，包括工業遺產的改造利用力度，通過加建、改建和添加必要的設施等方式來適應現代生產生活的需要；三是要發揮農業文化遺產、灌溉工程遺產的作用，促進生態農業、鄉村旅游的發展。

第四，融入城鄉建設。城市、鄉村，包括城鄉的建筑，既是文化的物質載體，也是城鄉居民生產生活的空間載體，保護傳承和城鄉建設是不可分割的。所以，一是要統籌城鄉空間布局，妥善處理好新老城的關系，既要合理疏解老城過重的負擔，更要保護好老城的肌理和風貌；二是加強重點地段建設活動管控，以及建筑、城市雕塑的設計引導，保護好傳統的文化基因，避免“千城一面、萬樓一貌”；三是要用微改造的“繡花”功夫，推動老街區、老建筑的修復改造；四是在鄉村建設當中，要保護利用好各類歷史文化遺存，助力鄉村振興。

第五，要大力弘揚歷史文化。要通過一系列的保護利用舉措，讓城鄉歷史文化遺產真正活起來，融入到老百姓的生活當中，讓城市和鄉村處處顯文化、見歷史，讓老百姓在生活當中能夠觸摸到歷史，感悟到文化魅力，不斷增強文化自信。

“做好歷史文化保護傳承，是實施城市更新行動的重要抓手”

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程項目。近年來，全國各地積極推進實施城市更新行動，取得了顯著成效。然而，在推進城市更新行動當中，有些城市出現了隨意拆除老建筑、砍伐老樹等現象，引起了當地群眾的不滿，也引起了中央領導的關注。

前不久，住建部印發《關于在實施更新行動中防止大拆搭建問題的通知》，對城市更新工作劃定底線，要求保留城市記憶，穩妥推進改造提升。“做好歷史文化保護傳承工作，是實施城市更新行動的重要抓手。”楊保軍表示。

楊保軍說，保護古樹名木是中國一個很好的文化傳統，資料記載至少可以上溯到西周時期。《詩經》有一篇“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，講的就是老百姓為了紀念召伯在一棵甘棠樹下處理過公務，為民辦了很多實事，于是說“這棵樹不能砍、不能折、不能伐、不能移，因為我們看到這棵樹就想起了召伯的功績”。

楊保軍指出，幾千年來，睹物思人，都是中國的文化傳統。老百姓對凝聚歷史記憶的古樹、老房子，有著深厚的感情。要尊重這樣的感情。在城市更新中劃定和嚴守底線，糾正過去更新中出現的不當行為。

楊保軍介紹，近日中辦國辦印發的《意見》，對做好歷史文化保護傳承工作提出了更高的要求。

《意見》明確指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，不破壞地形地貌、不砍老樹，不破壞傳統風貌，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意更改老地名。城市更新必須嚴守這一底線，盡可能留下歷史的記憶，留住人民的鄉愁。

此外，《意見》還要求要按照“留改拆”并舉，以保留保護為主的原則，實施城市生態修復和功能完善工程，穩妥推進城市更新。要改變以往“拆改留”的邏輯，由“拆改留”轉變為“留改拆”。楊保軍指出，我們不能再走大拆大建的老路，要通過資源的普查，把具有價值的歷史文化資源先留下來、保下來，然后再進行更新改造。

楊保軍說，城市更新不能繼續延用過度房地產化的開發建設方式，要轉變方式方法，要采用“繡花”“織補”等微改造方式進行。“從這些年的經驗看，那些保護工作做得比較好的城市，比如揚州、紹興等，往往能夠做到不急功近利。以小規模、漸進式的節奏，久久為功，才能做好城市的更新和保護工作。”

楊保軍表示，下一步，住建部將貫徹落實文件的精神，加大對地方保護傳承工作的監督指導力度，積極推進城市更新試點工作，探索總結可復制可推廣的經驗，引導各地在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作。

“加強監督檢查和強化考核問責，是最關鍵的手段和舉措”

《意見》為城鄉建設中歷史文化保護傳承工作提出多項任務和要求，如何讓《意見》提出的要求真正得到落實？黃艷表示，“這個問題也是我們特別期盼中央頂層設計能夠明確管理的措施。”

黃艷認為，《意見》的政策能不能落實、管不管用，關鍵在于有沒有具體有效的手段和措施，圍繞管得住、管得好的目標。“《意見》提出加強監督檢查和強化考核問責，是最關鍵的手段和舉措。”

在加強監督檢查方面，《意見》提出，建立城鄉歷史文化保護傳承日常巡查管理制度，建立城鄉歷史文化保護傳承評估機制，健全監督檢查機制，國家相關主管部門及時開展抽查檢查，鼓勵公民、法人和其他組織舉報涉及歷史文化保護傳承的違法違規行為等內容。黃艷表示，將巡查工作納入社區網格化管理、城市管理綜合執法等范疇，能夠隨時隨地發現問題，能夠隨時隨地糾正問題，及時全覆蓋。

在強化考核問責方面，《意見》提出，將歷史文化保護傳承工作納入全國文明城市測評體系。強化對領導干部履行歷史文化保護傳承工作中經濟責任情況的審計監督，審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考。“把保護成效和領導干部的考核、任免、獎懲掛鉤，這是一個非常重要的手段，對造成后果的責任人還要依規依紀依法作出處理。”黃艷說。

黃艷介紹說，為了確保各項任務得到貫徹落實，《意見》也在最后一部分強調要有保障支撐。保障支撐的內容主要包括以下四個方面：一是堅持和加強黨的全面領導；二是完善法律法規；三是加大資金投入；四是加強教育培訓。

在黨的全面領導方面，《意見》提出，各級黨委和政府要深刻認識在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的重要意義，始終把黨的領導貫穿保護傳承工作的各方面各環節，確保黨中央、國務院有關決策部署落到實處。“在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承工作，這是黨中央、國務院重要的決策部署。這是最重要的一條保障。”黃艷說。

“我們要依法行政，要把對歷史文化保護傳承的新理念新要求上升到法律法規層面上加以落實。”黃艷表示，目前現有的兩部關于保護的法規已難以滿足新時期要求，需要研究新立一部綜合性的法規，來落實黨中央、國務院的部署要求。《意見》也專門提出，修改《歷史文化名城名鎮保護條例》。文件下發以后，我們還要抓緊制定修改相關的部門規章，同時，也要指導地方做好地方性法規的保障。“依法行政、依法治國，立法工作是非常重要的基礎性支撐，這方面我們還有大量的工作要落實。”

多年來，城鄉歷史文化保護傳承面臨著資金投入不足的難點。“由于資金不足，很多地方滿足不了工作需求，經濟欠發達地區尤其如此。調研發現，137座國家歷史文化名城中，大概有三成沒有資金投入。”黃艷介紹。

對此，《意見》提出，健全城鄉歷史文化保護傳承工作的財政保障機制，中央和地方財政要依據各級事權做好資金保障。地方政府要將保護資金列入本級財政預算，重點支持國家級、省級重大項目和革命老區、民族地區、邊疆地區、脫貧地區的歷史文化保護傳承工作。鼓勵按照市場化原則加大金融支持力度，拓展資金渠道。

“人是推動工作、落實工作、做好工作最重要的主體，尤其是行業人員的認識和能力，再就是干部的認識和能力，直接影響到保護傳承工作的成效。”黃艷認為，城鄉歷史文化保護傳承離不開教育培訓的支撐。一是要加強領導干部的培訓。各級黨校，包括行政學院、干部學院，要增加培訓課程，提高領導干部在城鄉建設中對歷史文化保護傳承的認識和能力。二是要加強高校、職業學校相關學科專業的建設，開展技術人員和基層管理人員，包括農村傳統工匠。“我們有6000多個傳統村落，如果沒有傳統工匠的手藝，連修都不知道怎么修，所以這種培訓力度也要加大。”