新型城鎮化中水源地生態補償法律問題研究

武 旋 武美岑

（1.山西大學，山西 太原 030000；2.晉中學院，山西 晉中 030619）

水源地建設涉及水源區和用水區兩部分，生態補償是平衡二者之間利益沖突的潤滑劑。生態補償作為水源地保護過程中的熱門手段，是促進恢復水源地生態環境平衡，實現社會公平，由國家或因水源地生態保護而獲益的人通過法定方式，實施的水源地保護或者向水源地保護者給付補償的行為①張鈞.積漸所至：生態環境法的理論與實踐［M］.北京：人民出版社，2015.。

一、我國新型城鎮化中水源地生態補償存在的問題及原因分析

國務院曾在2018年3月下發專項方案②《全國集中式飲用水水源地環境保護專項行動方案》，是為貫徹落實黨的十九大關于堅決打好污染防治攻堅戰的決策部署，加快解決飲用水水源地突出環境問題而制定的法規。。對劃定的水源地排查整治，其中摸排出1586處水源地存在6251個環境問題，當年12月底在累計投入資金410.77億元后，6242個水源地環境問題完成整改③數據來源：新華網.2018年我國飲用水水源地環境保護專項行動有6242個環境問題完成整改［EB/OL］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1624083574690840384&wfr=spider&for=pc.。

（一）水源地經濟發展與生態環境治理存在矛盾

水源所在地多為河流上游，這里大多生態環境良好，但經濟發展緩慢。當地為了發展經濟，在一定程度上將會打破水源地的生態安全，威脅著下游地區的用水安全，從而產生了矛盾。以三江源國家公園實施的生態補償為例，其是由政府通過財政轉移支付，在行為主體和利益相關者之間實現利益調節；即為實現全流域內的用水安全和水環境改善，促成下游區域獲得優質水源，而使上游地區加大水源地保護力度，對在這一過程中造成的上游地區經濟負擔加重以及喪失部分經濟發展機會而出現的利益犧牲者給予補償，以此來緩和二者之間的矛盾。

（二）早期不科學的城鎮化發展威脅著水源地環境

在早期城鎮化建設過程中，大量的硬化地面使得地表暴露的土壤量、植被覆蓋率及雨水滲透率均大幅減少，使得水資源的自身循環受阻。此外，如有不少城市在早期的城鎮化發展中，為了帶動經濟的增長，上馬了一批如煉焦、有色金屬冶煉等嚴重污染水環境的項目，這些重污染企業在帶來經濟效益的同時，也破壞了當地本就脆弱的水源地環境；加之這些企業大多也是高耗水企業，不但造成了用水壓力還威脅著水源安全。

（三）新型城鎮化中水源地生態補償法律保障制度缺失

生態受益者多為企業，企業存在的目的即盈利，至于應當承擔的社會責任在不迫切時自然要讓位于經濟利益，其缺乏自發修復生態的主動性。生態建設離不開法律的制度保障，其落腳點依然是生態文明建設。目前我國部分城市雖在水源地生態保護治理過程中引入了生態補償模式，但大都缺乏對生態補償的立法規劃與制度建設，缺乏對水源地生態補償法治建設重要性的認識。

二、域外城鎮化進程中水資源環境治理實踐

（一）日本水源地保護的法治化實踐

日本在其城鎮化進程中，曾爆發過痛痛病這一重大水污染事件，嚴重危害了國民的生命健康安全。痛痛病在發病初期專家難以界定病源，最終在數位患者飲用的水中找到了答案，原來病患長期飲用的河水受到了工業排放的鎘的污染，加之該河水還是農業生產的重要水源，從而導致了大范圍的發病。

在痛痛病發生后，日本政府開始重視相關水資源保護和生態建設的法律法規，出臺并實施了《水源地域對策特別措施法》《工業用水法》等系列法律法規，以強化對水資源的管理與保護。針對水源地的生態保護，其制定《促進水道水源水質保護法》從法律層面對水源地的生態建設與保護工作進行護航。在將生態舉措上升為法律等規范性文件后，日本國內水質得到大幅改善，對于飲用水水源地的保護也切實落到了實處。

（二）法國水源地生態補償的市場化實踐

法國采取“企業+民眾”模式，即由受益企業采取一定的措施，來對民眾因生態治理而遭受的損失或降低的可預期收入進行補貼。這種模式下，政府的作用主要體現在對企業的引導與監督及對民眾不合法行為的糾正與督促上。

以Vittel瓶裝礦泉水公司為例：20世紀80年代，城鎮化發展使得當地水質下降，作為天然礦泉水的生產公司，其采取保護現有水源地的方法來取得達標水源。該公司作為生態服務購買方以總投資約2450萬美元用于其以高于市場價的價格從水源區購買土地，對于因賣地而導致失業的農民，該公司承諾將土地使用權無償返還給那些愿意改進土地經營措施的農戶。這是典型的市場化生態補償案例，也為我國生態補償的市場化提供了有益借鑒。

三、構建新型城鎮化中水源地生態補償的法律制度

（一）積極探索水源地生態補償新模式

日本通過在法律框架下由政府主導應對環境污染問題，走出了一條法治化治污道路，法國通過“企業+民眾”模式的市場化形式，將生態環境治理與市場深度融合。在新型城鎮化建設中，我國應當吸取外國治污有益經驗，總結國內有益的生態補償實踐經驗，注重對水源地的保護。在社會資源總量一定的情況下，各地區、各城市應當依據自身的新型城鎮化實際，結合自身城市規劃，加快主體功能區建設，以環境為依托，劃分出水源生態保護區、水源生態建設區以及水源生態類限制開發區等多區域，切實對水源生態保護區域起到應有的保護作用。

（二）積極構建水源地生態補償市場化模式

在三江源生態補償實踐中，補償資金的來源為政府財政，資金來源的單一致使政府每年用于投入的生態補償資金支出巨大，但資金缺口的壓力仍在不斷加大。我國目前眾多城市開展的生態補償制度的不足之一就是市場補償模式未能有效確立，對于如何發揮市場的作用缺乏有益探索。誠然，我們也應當充分地認識到，在現階段若將生態補償全部推向市場顯然是不現實的。但可以適當地引入一些融資方式，實現多元化的融資渠道。可以借鑒基金會的運行模式，通過政策支持，鼓勵公眾募集基金并鼓勵投資者投資經營環保產業，借助社會力量，拓寬資金來源；同時對于公眾進行貼息等補貼，實現共贏。此外，還可通過發行國債、彩票、引進國外資金等方式，拓寬資金募集渠道。

（三）推動并完善水源地生態補償政策的法治化

當前我國部分地區已經開展了水源地生態補償實踐，但大多停留在項目建設中或者以政策的形式存在，缺乏法律的穩定形式。

1.規范生態補償權益主體的平權關系

新型城鎮化中水源地生態補償的補償主體若為地方政府時，其與受償主體應屬于平等的法律關系。但倘若政府未能負起生態補償的責任，或者未能很好地執行相關措施，而給平等的犧牲者造成損害時，犧牲者如何救濟就顯得尤為重要。故而，在制定生態補償法律時，要明確規定對于違反生態補償法律法規尚未構成犯罪的應給予何種處罰；對于構成犯罪的應給予何種刑罰。此外，相關單位或個人還應當承擔必要的民事責任。壓實法律責任的好處就在于維護受害者利益的同時，強化了執行者的法治意識和對生態補償工作的重視。

2.建立健全生態補償救濟制度

為了保證水源地生態補償的順利實施，還應當建立一套行之有效的法律救濟制度，明確具體的救濟途徑。明確將生態補償救濟納入公益訴訟的范疇，以保證受損者的生態補償權益。事實上在很多人看來，法律因其自身的程序及周期，使得問題的解決往往需要時隔多日，加之生態補償中受損者往往沒有較大的精力和財力應對法律程序，使得自我救濟難以實現。因此，建議參照勞動爭議仲裁委的設立，設立專門的生態補償仲裁機構，并明確該機構的法律地位，不受任何行政機關的干預，從而健全水源地生態補償的救濟途徑。