行政公益訴訟之原告資格問題研究

郭敬濤

（河南省高級人民法院，河南 鄭州 450000）

近年來，我國很多學(xué)者對于行政公益訴訟從理論和制度構(gòu)建兩個(gè)層面進(jìn)行了設(shè)想和分析，我國在行政公益訴訟方面還存在著制度欠缺的問題，但其現(xiàn)實(shí)需要又是不可忽視的。在我國建立行政公益訴訟制度，應(yīng)該從其重點(diǎn)問題也就是確定行政公益訴訟原告資格的方向進(jìn)行探討。由于行政公益訴訟在我國屬于一種新的訴訟樣式，所以需要發(fā)達(dá)國家積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也需要從理論方面確定其可行性。

一、行政公益訴訟與原告資格概述

（一）關(guān)于我國行政公益訴訟制度

行政公益訴訟也被叫作行政公訴，它是一種公民為維護(hù)公共利益，而向法院提起的行政訴訟。其具體要求是公民認(rèn)為行政主體所行使職權(quán)的行為是違法的，并且對公共利益造成了一定的侵害，但不一定對公民自己有直接的利害關(guān)系，只是出于維護(hù)公共利益的目的而向特定機(jī)關(guān)提出的一種行政訴訟請求［1］。行政公益訴訟在法制發(fā)達(dá)的一些西方國家已經(jīng)成為一種十分成熟的制度，但是各個(gè)國家對其的稱呼不一致，例如公民訴訟、民眾訴訟等，雖然存在一些細(xì)節(jié)性的差異，但是其基本內(nèi)涵都是一致的。近些年來，由于社會對于建立行政公益訴訟制度的呼聲比較大，因此我國很多學(xué)者對西方發(fā)達(dá)法治國家相關(guān)制度進(jìn)行了比較分析和考察，力求為我國建立科學(xué)的、符合國情的行政公益訴訟制度提供經(jīng)驗(yàn)，保證制度實(shí)施的可行性。基于對西方先進(jìn)法治國家行政公益訴訟制度的考察和思考，為在我國建立相關(guān)制度提供了一定的理論基礎(chǔ)。《行政訴訟法》第二十五條在一定程度上開辟了檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟制度原告資格的先河，但該項(xiàng)制度或者規(guī)定卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足現(xiàn)狀的需要。無論是從國家層面還是從國際層面而言，建立行政公益訴訟制度都是一種必然的趨勢，它和其他的法律制度一樣，屬于法治社會的共同構(gòu)成部分，能夠使公民的權(quán)益得到更完善的保障。

（二）關(guān)于我國行政公益訴訟當(dāng)中原告的具體資格

在行政公益訴訟當(dāng)中，想要使得其設(shè)置具備較大的意義，其關(guān)鍵之處以及主要內(nèi)容在于原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。關(guān)于行政公益訴訟的原告資格，其法治理論基礎(chǔ)在于行政公益訴權(quán)。當(dāng)前在我國積極構(gòu)建社會主義和諧社會的背景之下，對行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行確認(rèn)具有十分深遠(yuǎn)的意義，能夠更大程度上、更大范圍內(nèi)保護(hù)公共利益，既有利于保障公民的權(quán)利，也有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定，保障社會公平正義［2］。☆很多西方發(fā)達(dá)國家行政公益訴訟的原告資格確立，都大概經(jīng)過了這樣幾個(gè)階段：將直接行政相對人作為原告并賦予其原告資格的階段；將利益影響人作為原告并賦予其原告資格的階段，以及將公益享有人作為原告并且對其賦予原告資格的階段。目前，關(guān)于我國行政公益訴訟問題的原告資格方面，將第一個(gè)階段的，直接行政相對人原告資格論已經(jīng)修改成了第二個(gè)階段的利害關(guān)系人原告資格論，也就是說，目前我國的行政公益訴訟原告資格討論正處于第二個(gè)階段，但是從很多西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)際情況來看，確立行政公益訴訟原告資格，其屬于法治發(fā)展的一種必然化結(jié)果，也屬于社會發(fā)展當(dāng)中的一種實(shí)際要求。

二、我國行政公益訴訟當(dāng)中確定原告資格當(dāng)中的一些問題

目前，我國在行政公益訴訟的過程中，對原告資格進(jìn)行確定時(shí)主要還存在著以下幾個(gè)方面的問題：

（一）檢察機(jī)關(guān)具備行政公益訴訟原告資格的操作性不強(qiáng)

最近幾年來，我國法學(xué)界一直就檢察機(jī)關(guān)能否作為公共利益的原告進(jìn)行激烈討論。在2017年經(jīng)過修訂的《行政訴訟法》第二十五條第四款當(dāng)中對其實(shí)施了比較明確化的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”但就當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況來看，一些行政機(jī)關(guān)不按法律規(guī)定，違規(guī)行使職權(quán)而對國家利益以及公共利益造成一定損害的情況是非常多的，特別在食品藥品安全、資源保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等具體案件當(dāng)中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督管理當(dāng)中存在違法情況或者本身不作為的，人民檢察院對其基本沒有提出訴訟，人民檢察院作為公益訴訟者卻很難承擔(dān)起起所謂的“法定義務(wù)”［3］。

（二）原告主體資格范圍狹窄，“法律上利害關(guān)系”概念界定困難

在行政公益訴訟過程中，行政相對人的物質(zhì)權(quán)益除會遭受行政行為的一定侵害之外，更多的會對于其精神方面的權(quán)益造成破壞，包含：環(huán)境權(quán)益以及美學(xué)上的權(quán)益等等，從這個(gè)角度講，要求起訴人要具有行政訴訟原告資格則必須具備“足夠的利益”、行政行為與當(dāng)事人之間存在一定的利害關(guān)系［4］。

一方面，針對公民、法人或其他組織的行政公益訴訟原告資格的界定，尚在理論研究和論證階段，目前沒有明確的法律規(guī)定確定相關(guān)公民、法人或其他組織的行政公益訴訟主體資格；另外一方面，針對確定行政公益訴訟中原告資格給出的限定條件“法律上利害關(guān)系”這一條，在具體的實(shí)踐中其范圍難以真正得到界定。

三、確立行政公益訴訟原告資格的條件及意義

（一）原告資格確立的條件

除了法律特殊確定的人民檢察院的主體資格外，行政公益訴訟原告資格應(yīng)當(dāng)必須符合《行政訴訟法》第四十九條的規(guī)定確定的原告資格，即原告提起訴訟需要符合的條件是：（1）存在的主體條件，即法人、公民、或者其他的一些組織等；（2）可以實(shí)施訴訟的一些行政行為；（3）主張的權(quán)益需要具備合法性；（4）主張的權(quán)益遭受一定的損害；（5）權(quán)益遭受損害以及行政行為之間存在的關(guān)系。筆者認(rèn)為，不管是公民、法人還是其他組織，要想成為合格的行政公益訴訟原告，具有相關(guān)的行政公益訴訟資格還必須要滿足兩個(gè)方面的主要條件：一方面，該公民法人或者是其他組織必須和被起訴的行政行為存在直接的利害關(guān)系，也就是說不能夠憑空捏造或者虛構(gòu)自己合法權(quán)益遭到侵害的事實(shí)；另一個(gè)方面，該公民法人或者是組織從主觀上認(rèn)為自己某些合法權(quán)益由于不合法的行政行為而受到了侵害。如何確定這種利害關(guān)系呢？判斷“法律上的主要利害關(guān)系”，既需要對于法人、公民、或者其他的一些組織在利用行政公益訴訟保護(hù)自身權(quán)益合法性的同時(shí)，另一方面也必須將行政組織秩序的安定性納入考慮范圍。

（二）原告資格確立存在的意義

使法人、公民、或者其他的一些組織擁有行政公益訴訟提出的資格以及身份，其屬于國家是否對人民權(quán)利給予了最大保護(hù)的一種主要體現(xiàn)。

1.具備法律基礎(chǔ)，符合公民、法人或者其他的一些組織權(quán)利等。在我國的法律以性質(zhì)當(dāng)中明確對于我國公民、法人或者其他的一些組織進(jìn)行了規(guī)定，其存在行政公益訴訟起訴資格，這樣可以更好的促使公民享有憲法監(jiān)督權(quán)利、保障社會主義政治更加民主化。

2.附予法人、公民、或者其他組織行政公益訴訟提起的權(quán)利，和以私權(quán)利對公權(quán)力的具體制約要求相一致。其完全符合我國法治國家建設(shè)的終極目標(biāo)，與此同時(shí)，也促使私權(quán)利對公權(quán)力進(jìn)一步的有效監(jiān)督。

總之，設(shè)置完善化的行政公益訴訟制度，進(jìn)一步對于行政公益訴訟當(dāng)中的具體原告資格問題進(jìn)行確認(rèn)，其屬于我國法學(xué)界當(dāng)中非常關(guān)注的一項(xiàng)問題，只有對原告資格問題重視起來，并按照我國法治社會的實(shí)際情況和大眾的相關(guān)訴求對其進(jìn)行解決，才能夠逐步推動(dòng)我國行政訴訟制度及原告資格的確定和完善。正如有學(xué)者所說：“公益訴訟的推進(jìn)必須有一個(gè)過程，無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實(shí)際地位來看，目前不可能有較大的冒進(jìn)，而只能是穩(wěn)步推進(jìn)。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發(fā)展趨勢，而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實(shí)際。我們應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài)，穩(wěn)妥地推動(dòng)公益訴訟的健康發(fā)展。”