行政協議對民法合同原理的援用

楊映峰

（廣州金鵬律師事務所，廣東 廣州 510623）

為了實現行政管理、公共服務目標，行政機關會與公民、法人或者其他組織之間，經過協商訂立具有行政法上權利義務內容的協議，這一達成的協議就是所謂的行政協議。其在建立之初，就是為了體現和維護行政管理的目的和公共利益。民事合同所體現則是私人利益。所以從這個角度來看，行政協議與民事合同有較大的差異性［1］。在市場經濟逐漸擴大對公法領域影響的背景之下，逐漸產生了行政協議。由此可見，在行政協議之中，既可以體現市場經濟合同的特征，同時也可以體現出公法領域特征。正因為行政協議在性質上的上述特點，就有學者提出了質疑，能否可以依據行政協議、民事合同之間的差異，就可以徹底否認行政協議可以援用民事合同的原理［2-3］。針對這一疑問，接下來圍繞行政協議與民事合同的概念、行政協議對民事合同的援用的必要性和理論、援用的范圍和程度這四部分內容進行了研究與論述。

一、行政協議與民事合同相關概述

（一）行政協議的概念與特征

行政協議是行政機關為了實現行政管理和公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議的締約主體至少一方為行政主體。訂立行政協議的目的，就是完成行政管理目標，為社會謀求更豐富的公共福利。因此，行政機關之間因公務協助等事由簽訂的協議、行政機關與工作人員之間的勞動人事協議、行政主體與其他主體之間的買賣、租賃等民事合同應當不屬于行政協議。

（二）民事合同的概念與特征

民事合同是民事主體之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。特征是：（1）合同主體是平等的自然人、法人或其他組織。（2）合同的目的是設立、變更、終止民事權利或義務關系。（3）合同本身代表雙方的一致意見。

二、行政協議對民法合同原理援用的必要性

簽訂行政協議是行政機關在履行其行政管理職能過程中為實現行政目標而實施的具體的行政行為，屬于一種特殊的行政管理活動，與行政命令、行政強制、行政處罰、行政給付、行政許可等行政管理活動有所不同的是既具有“行政性”，同時也具有“協議性”。研究行政協議對民事合同規定的參照適用，可以更清楚地理解行政協議的類型、規制等內容，有利于在經濟活動中維護行政相對人的權益。

三、行政協議對民法合同規定援用理論分析

探討行政協議對民法合同的援用理論，實際就是在探討行政法與民法之間的關系。

在歷史上對行政法與民法的研究過程中，可以發現行政協議的出現以及后續的發展，其實最早是從民法合同上開始的。國外對于合同制度的研究時間早于國內，早在十九世紀后期，英國的法學研究者就提出了法律面前人人平等的觀點，在其理論中包含了不同地位的人在普通法面前都應受到一致對待的觀點。這種觀點在國家職能、社會管理工作等方面的不斷變化中，片面和偏執的特性逐漸凸顯出來，也受到了后人的批判。正是因為社會發展不斷推進，在一定程度上出現了國家、公民的不平等問題，才引發了法律研究者對于國家、個人在法律面前地位、平等關系的思考。繼續沿用當前階段的普通法規則，是無法實現對國家行為的有效控制的，亟需創設與社會發展階段相符的特殊性法規。在新的歷史階段，對行政法相關的研究不斷深入，學者們發現行政法本質上是在普通法的基礎上出現并得到發展的。在行政法中既存在公法性質，也存在普通法性質。事實上行政協議與民事合同的對立關系并不突出，兩者同時具有差異性和相似性，甚至可以說其實兩者之間的界限并不明顯，所謂的“混合法律體系”，就是建立在考慮私法與公法的共通性基礎上的。如果單純用行政法約束行政協議，則會脫離契約行為的本質；如果單純用司法程序運作行政協議，則不能很好地體現出司法維護公共利益的作用。所以對行政協議最好的運作與約束形式，就是將行政法與民法結合起來。

當前政府職能正逐漸由管理型向服務型轉變，過去管理國家，解決行政問題的做法，并不能與當前社會發展相適應。在行政管理中，運用行政合同可以很好地體現現代行政理念，促進了政府職能轉變，在社會行政活動中逐漸得到了廣泛的應用。通過簽訂行政合同，有助于行政主體更好地履行行政管理職能，保護了社會公共利益。

四、援用民法合同原理的范圍與程度

（一）訂立合同的方式、合同的相對性

要約與承諾是最基本的內容。行政機關作為要約人或受要約人，均需要在簽訂協議之前，保證存在要約與承諾行為，這一特征是與民事合同的要求具有高度一致性的，對民事合同中關于要約與承諾的到達、合同的成立、生效以及變更、終止的規則，可以援用。《民法典》第一百一十九條規定依法成立的合同對當事人具有法律約束力。依據法律、行政法規的規定合同的訂立、變更、轉讓、解除等情形應當辦理批準等手續的，依照其規定。

（二）合同當事人主體資格

簽訂民事合同的當事人應當具備民事行為能力。行政機關屬于機關法人，在簽訂行政協議時也必須具備與合同相關的行政管理職能，否則，簽訂的行政協議可能不生效或無效。例如：開發區管理委員會作為出讓方與受讓人訂立的土地使用權應當認定無效。

（三）全面履行合同的原則

行政協議與民事合對合同當事人均具有約束力，雙方應當按照約定全面地履行自己的義務。在訂立、履行合同過程中應當遵循誠信原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。例如：《優化營商環境條例》（國務院令第722號）第三十一條規定：地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。

（四）公平原則

在民事活動，民事主體要遵循公平原則。行政機關在履行行政協議的過程中，同樣要遵循公平原則。例如：《優化營商環境條例》第九條規定：市場主體應當遵守法律法規，恪守社會公德和商業道德，誠實守信、公平競爭，履行安全、質量、勞動者權益保護、消費者權益保護等方面的法定義務，在國際經貿活動中遵循國際通行規則。《保障中小企業款項支付條例》第六條規定：機關、事業單位和大型企業不得要求中小企業接受不合理的付款期限、方式、條件和違約責任等交易條件，不得違約拖欠中小企業的貨物、工程、服務款項。

（五）代理行為

民事合同的簽訂，其中的民事代理行為可以明確體現出法律關系，代理人所實施的行為，是在被代理人授權的范圍中的。代理人行為產生的法律后果，承擔者是被代理人。行政協議通常也是由行政機關的負責人或者其授權代理人簽訂的，行政主體的代理人在授權下實施的行為可視作行政機關的行為，稱職務代理，這在法理上和民事代理行為具有相通性，可以援用。

五、結語

行政協議是在民事合同的基礎上出現并發展起來的，所以在上述程度和范圍上，探討行政協議對民事合同的援用，有利于完善我國的行政協議，促進經濟社會和諧發展。