訴前程序中檢察建議運行機制的完善

徐 海

（重慶市秀山縣人民檢察院，重慶 409900）

一、訴前檢察建議運行存在的問題及原因分析

（一）訴前檢察建議規定不明確

檢察建議是檢察機關行使監督權的法定形式，其內容直接影響訴前程序的效果。最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規定》中對檢察建議的制作原則、內容進行了規定。但實踐中，仍然存在部分檢察機關提出的檢察建議內容過于籠統，導致行政機關不清楚因為哪些行為，出現行政機關認為已全面履職，但檢察機關認為其履職不到位的現象。還有的檢察機關提出的檢察建議內容十分具體，甚至出現“命令式”的內容，導致檢察權過多干預行政權。訴前檢察建議的內容詳略不一、缺乏可操作性，嚴重影響后續執行的情況是很常見的，這是由于我國行政公益訴訟制度缺乏詳細的立法規定，具體制度還不健全，訴前檢察建議的運行還缺乏明確、具體的規定和指引。［1］

（二）訴前檢察建議的審查標準偏重結果導向

實踐中，部分檢察機關只要發現行政機關沒有依照檢察建議的內容及時整改到位，兩益仍受侵害的，就以行政機關未依法履職或者履職不到位為由提起訴訟，但最終并未得到人民法院的支持。［2］這是由于檢察機關更加注重檢察建議執行的結果，即兩益是否得到修復，而在一定程度上否定了行政機關履職行為本身。尤其是在部分污染環境、破壞生態的案件中，有些行政機關收到檢察建議后積極主動履職，但是由于環境等客觀不可控因素的限制，導致行政機關履職不及時或履職不能。還有的檢察機關雖會對行政機關的履行行為進行審查，但仍偏重結果標準，往往也以未能達到有效保護公益這一結果而提起訴訟。

（三）訴前檢察建議運行缺乏保障機制

一是缺乏跟蹤反饋機制。實踐中存在這樣的問題：部分檢察機關發出訴前檢察建議后，不注重對檢察建議執行情況的跟蹤監督和調查，更多是關注行政機關回復的書面材料，不能有效監督有些行政機關不履行或者不積極履行的行為，甚至置之不理，導致檢察建議的作用難以發揮。二是缺乏溝通協調機制。部分行政公益訴訟案件專業性較強，案情復雜、牽涉面廣、持續時間長。有的檢察機關與行政機關有效溝通不足，部分訴前檢察建議得不到行政機關的理解，甚至是不予配合，導致檢察建議難以得到有效執行。三是缺乏救濟保障機制。檢察機關由于專業和技術的限制，不能保證每份檢察建議都準確無誤。那行政機關是否可以檢察建議內容有誤為由提出異議？提出異議但檢察機關不予采納的情況下，行政機關是否可以采取如申請復議等方式進行救濟？目前并沒有明確的規定。

二、訴前檢察建議制度運行的完善建議

（一）健全訴前檢察建議運行的溝通機制

檢察機關督促行政機關依法履職，根本目的都是為了保護兩益。因此，檢察機關與行政機關之間不是對抗關系，完善訴前檢察建議制度，有必要健全兩者間的溝通機制。

其一，完善落實人員交流機制。人員交流機制可以有效轉變檢察機關專業知識缺乏的劣勢，不斷提高檢察機關的專業化水平和監督效力。如最高檢與生態環境部等九部委探索互派人員交流機制，并通過培訓、專項行動等方式，讓交流人員真正參與到工作中去，共同破解公益訴訟工作的難題。雖然目前很多省市都明確規定了人員交流機制，但真正落實到位的少之又少，由于人手不足、不重視等原因，掛名交流現象嚴重，迫切需要對人員交流機制做詳細具體的規定，以確保其真正發揮作用。

其二，建立健全執法聯動機制。行政機關容易出現職能交叉、權限不清的問題，僅靠一個行政機關有時難以達到保護兩益的效果。檢察機關應當結合各地實際，借鑒地方經驗，不斷創新工作模式，建立健全與行政機關之間的執法聯動機制，避免檢察建議成為“一紙空文”。如“圓桌會議機制”，檢察機關與相關職能部門采取會上商討、會下協作配合的工作模式，共同推動問題解決。“河長＋檢察長”協作機制，通過移送案件線索、共享執法信息、協助案件辦理、召開聯席會議等措施，凝聚跨區域河流的保護合力。通過建立健全跨部門跨領域的執法聯動機制，提高行政機關的執法認識、執法水平和能力，可以更好地通過訴前檢察建議解決兩益保護問題。

（二）明確訴前檢察建議執行的審查機制

其一，確定兼顧行為和結果的雙重審查標準。以單一的行為或者結果為標準判斷檢察建議的執行情況，不僅會降低行政機關履職的主動性和積極性，更不利于保護社會公益，背離了行政公益訴訟的正確發展軌道。兼顧行為和結果的雙重審查標準更全面、客觀，即檢察機關判斷訴前檢察建議有效執行與否，既要全面審查行政機關的履職行為，是否按照檢察建議的內容整改落實；又要考慮受損公益是否得到有效修復，更加符合行政公益訴訟制度的設立初衷。這樣不僅有利于讓訴前檢察建議落到實處，更有利于檢察機關在全面掌握案情的基礎上決定是否提起訴訟，以實現兩益保護。

其二，完善訴前檢察建議執行的審查方式。根據雙重審查標準，檢察機關應當從兩方面對訴前檢察建議的執行情況進行判斷。一是審查行政機關是否依法全面有效履職。行政機關對檢察建議的執行包括形式上在法定期限內對檢察建議書面回復，實質上嚴格按照檢察建議的內容去整改落實。那么，行政機關做到何種程度才算全面履職？可以從兩方面綜合分析：行政相對人已經停止侵害公益的違法行為，行政機關主觀上積極作為且窮盡救濟手段。二是判斷受損公益的修復情況。審查行政機關的履職行為后，還要判斷社會公益是否仍處于受侵害狀態。對于可以挽回的社會公益，在排除因客觀原因需要暫緩的情形，行政機關已經盡可能保護受損公益，如追回受損害的國有資產；對于無法挽回的社會公益，如環境污染等損害，行政機關已窮盡救濟手段，最大限度地恢復受損環境和降低公益受損帶來的不利影響。此外，檢察機關還可以聘請“專家輔助人”作出專業的鑒定和評估，綜合衡量受損公益的修復情況。［3］

（三）健全訴前檢察建議運行的監督保障機制

其一，完善多元化跟蹤監督機制。檢察機關不僅要制發訴前檢察建議書，還應當對檢察建議的全過程開展監督跟蹤，切實增強檢察建議的剛性。一是建立回訪制度，及時跟蹤了解檢察建議內容的有效性和可行性，確保發揮預期效果。二是完善通報和考核制度。行政機關不整改或整改不到位的，檢察機關可以向同級黨委和政府通報；將行政機關的采納整改情況納入政績考評，提高行政機關的積極性。三是建立責任追究制度。因行政機關不依法履職使得社會公益遭受重大損失的，依法追究行政機關相關領導和直接人員的責任。

其二，建立救濟保障機制。建立救濟保障機制，就是要在訴前階段充分尊重和保障行政機關及其行政權的行使。行政機關對檢察建議的內容和執行結果有不同認識時，應當賦予行政機關提出異議的權利。一方面行政機關如確有證據證明檢察建議內容錯誤的，應及時提出異議，與檢察機關溝通是否變更；如確有客觀情況導致檢察建議不能執行的，應當書面回復檢察機關并提供事實依據，提高檢察建議的可執行性。另一方面行政機關認為其已全面履職，但檢察機關經審查認為行政機關未依法履職、兩益仍處于受侵害狀態，決定啟動訴訟程序的，應當賦予行政機關提出異議權，并說明理由。檢察機關認為理由不成立的，再依法啟動訴訟程序。從而最大限度地確保檢察建議的有效執行，節約司法資源，維護國家利益和社會公共利益。