基于行政協議構建下的行政優益權的法律控制思路探索

周興永 雷福根

（四川省律師協會行政法專業委員會，四川 成都 610094）

傳統的行政行為以單方支配為特征，以命令—服從為基本模式，從本質上來說是一種高權行政。而行政協議實現了對傳統高權行政模式的突破，以相對平等為特征，以自愿履行為基本模式，從本質上來說是一種平權行政［1］。隨著社會的發展，行政協議將在行政管理的過程中發揮越來越重要的作用。但行政主體在行政協議中利用行政優益權損害行政相對人利益的問題不時出現，既損害了行政機關的形象，也不利公共服務目標的實現。本文通過分析我國行政協議的現狀、行政協議中行政優益權之問題，提出控制行政優益權的必要性和控制方法。

一、行政協議的地位和作用

行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與行政相對人經過協商一致而達成的協議。行政協議，有的學者稱為行政契約，有的學者稱為行政合同。但筆者認為采用行政協議更為妥當。原《合同法》第二條規定：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。婚姻、收養、監護等有關身份關系的協議，適用其他法律的規定。”《民法典》第四百六十四條規定“合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議［2］。婚姻、收養、監護等有關身份關系的協議，適用有關該身份關系的法律規定。”由上述定義可以知道立法者使用合同一詞著重強調的是民事主體之間的平等關系。所謂平等，意味著協商，意味著合意。因此，合同中的權利義務，可以基于雙方的合意而變更或者放棄。對于不平等主體之間的關系，為了維護社會穩定，法律通常有特殊規定，不允許自由協商，不允許任意處置。如夫妻之間的救助義務、父母對子女的撫養義務。因此，調整不平等主體之間的法律關系，通常不使用合同一詞而采用協議一詞。行政協議，旨在調整行政主體和行政相對人的行政法律關系。行政主體和行政相對人在概念用語上就蘊含著不平等。為了維持法律概念的穩定性和連貫性，采用行政協議一詞更為妥當。

行政協議是伴隨著市場經濟理念向公共管理領域滲透、秩序行政向福利行政轉變而出現的。在我國，行政協議肇始于農村集體土地承包經營合同，興起于國有土地使用權出讓合同和國有企業改制，目前正在向著自然資源使用權出讓、保障性住房租賃等社會公共事務等更多領域蓬勃發展。行政協議一方面實現了行政機關管理社會公共事務的目的，另一方面又部分地融入了行政相對人的意見，不僅提高了行政管理的效率，還節省了行政資源，必將發揮越來越重要的作用。

二、行政協議中行政優益權的體現

所謂行政優益權，目前并無法律規定，學術界也未形成統一的認識。一般認為，行政優益權指國家為了確保行政主體有效地行使職權，切實履行職責，圓滿地實現公共利益的目標，而以法律法規形式賦予行政主體享有各種職務上或物質上優異條件的資格，具體表現為行政優先權和行政受益權。行政優先權通常指行政主體及其公務員在行使職權時所享有的優越條件［3］，如獲得社會協助權、優先通行權、優先使用權、人身保護權等。行政受益權通常指國家為了保障行政主體能夠行使職權而提供的物質條件，如提供行政經費、提供辦公條件、提供交通工具等。

在行政協議中，行政優益權主要體現在監督指揮權、單方變更權、單方解除權、強制執行權。監督指揮權指：行政主體為了保證行政管理目標的實現而享有的、對行政相對人的履約行為進行監督、指揮的權利。單方變更權、單方解除權指：行政協議履行過程中如果國家利益、社會公共利益受到嚴重損害的，行政主體可以自行決定變更或者解除行政協議，而不必經過行政相對人的同意。強制執行權指：行政相對人未按照行政協議的約定履行義務。

三、對行政協議中的行政優益權進行法律控制的必要性

行政協議豐富了行政管理的手段，提高了行政效率，有助于建立法治政府、誠信政府。但是，行政機關在運用行政協議管理社會公共事務的過程中出現了諸多問題，特別是濫用行政優益權的行為，嚴重損害了行政機關的形象，確有必要進行控制。

濫用行政優益權的行為損害了行政相對人的合法權益，確有控制的必要性。行政優益權的行使應當符合法律規定，非因公共利益需要或者國家法律政策發生重大調整，行政主體不得主張行政優益權而單方變更行政協議。在（2017）最高法行申7679號案件中，行政機關違反協議約定擅自減少行政相對人應當獲得的價款，損害了行政相對人的合法權益，就屬于典型的濫用行政優益權的行為［4］。

濫用行政優益權可以掩蓋權錢交易，確有控制的必要性。某縣人民政府和行政相對人簽訂行政協議后，又以地質災害治理為由解除行政協議。既然是治理地質災害就不可能實施新的建設項目。但該縣人民政府旋即又將該建設項目交由第三方公司實施，權錢交易、權力尋租昭然若揭。

濫用行政優益權的行為損害了行政機關的形象，確有控制的必要性。在（2018）最高法行申3008號案件中，行政主體和行政相對人簽訂了《成本價購房合同》，明確約定成本單價3500元/平方米，但行政主體濫用行政優益權擅自作出《回遷安置方案》將成本單價調整為4500元/平方米，違反協議，與民爭利，嚴重損害了行政機關的形象。

四、如何對行政優益權進行法律控制

我們一方面要看到行政協議對于管理社會公共事務發揮著越來越重要的作用，另一方面也要看到行政主體濫用行政優益權帶來的惡劣影響，防止行政優益權成為行政主體隨意行政、非法行政的借口。因此，有必要對行政優益權的行使進行必要的法律控制。

建議加強行政優益權的立法活動，規范行政優益權的行使條件。對于行政優益權，我國現有的法律體系中，既沒有對行政優益權概念的明確規定，也沒有行政優益權行使條件的具體規定。實踐中，行政主體往往以行政優益權為理由變更行政協議的具體內容，甚至解除行政協議。為了規范行政優益權的行使，建議制定行政程序法，并在行政程序法中針對行政優益權作出專門規定，就行政優益權的行使條件、行使程序、補償范圍作出明確規定。特別是要明確界定公共利益的內涵和外延，做到有法可依，防止“公共利益”成為行政主體濫用行政優益權的借口［5］。

建議加強行政優益權的司法審查，體現司法獨立和司法為民。《行政訴訟法》第一次明確將行政協議納入行政訴訟程序中，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》對于行政協議審理過程中的受案范圍、管轄原則、主體資格等作出了細化規定，特別是確立了行政優益權的司法審查制度［6］。要改變各級人民法院不敢審、不能審、不愿審行政案件的落后理念，確保人民法院敢于排除行政機關的不當干預，提高法官的理論素養和專業素質，提高適用法律的專業能力，公正評價行政機關行使行政優益權的條件和程序，實現公平、公正判決，讓每一個行政相對人在每一個行政協議案件中感受到公平和正義［7］。

綜上所述，行政機關運用行政協議管理社會公共事務提高了行政管理的水平，提高了行政管理的效率，提升了財政資金的使用效果，有利于法治政府、誠信政府的建設。但是，行政機關在行政協議的履行過程中濫用行政優益權的行為損害了政府形象，損害了行政相對人的合法權益。因此，在行政協議的訂立、履行、解除過程中，應當遵循行政法的基本原則，合理限制行政主體的公權力，防止行政優益權的濫用，優化行政相對人的救濟機制和渠道，保障社會主義市場經濟的穩定、健康和可持續發展。