行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與對(duì)策探討

王穎

（沛縣公安局非機(jī)動(dòng)車(chē)輛管理所，江蘇 徐州 221600）

行政事業(yè)單位自《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）實(shí)施，到《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）出臺(tái)，歷經(jīng)近10年的不斷實(shí)踐和探索總結(jié)，所有項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在不同層級(jí)的部門(mén)實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)的有效開(kāi)展。由此，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念從宣傳和貫徹層面力求深入到各級(jí)各類行政事業(yè)單位內(nèi)部。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)主要表現(xiàn)在主體職責(zé)劃分、組織保障、績(jī)效目標(biāo)建立、績(jī)效監(jiān)控實(shí)行和指標(biāo)體系建立等方面，并取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)形式與實(shí)質(zhì)的雙重發(fā)展。

2018年7月6日，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的意見(jiàn)》進(jìn)一步指明了行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理工作中，重點(diǎn)應(yīng)以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橐I(lǐng)，以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)橹行?，以落?shí)主體責(zé)任和提高行政事業(yè)單位資源配置效率、提升使用效益為切入點(diǎn)，不斷推進(jìn)行政事業(yè)單位管理變革，為行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供指導(dǎo)。2020年新出臺(tái)的《績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，對(duì)于行政事業(yè)單位在以下方面具有提升意義：有助于推動(dòng)行政事業(yè)單位科學(xué)、高效和規(guī)范落實(shí)單位項(xiàng)目支出的預(yù)算績(jī)效管理；有助于解決過(guò)去績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告格式參差不齊問(wèn)題；有助于解決指標(biāo)體系不健全和指標(biāo)權(quán)重隨意化問(wèn)題；有助于解決績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使用不規(guī)范問(wèn)題，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)與應(yīng)用，讓績(jī)效理念真正深入行政事業(yè)單位之中并落地生根。

一、行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)普遍存在以下問(wèn)題：一是未明確行政事業(yè)單位開(kāi)展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的類型，比如單位自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)及財(cái)政評(píng)價(jià)三者并未作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施，也未體現(xiàn)行政事業(yè)單位與項(xiàng)目實(shí)施主體相分離的原則，單位自評(píng)結(jié)果形式過(guò)于復(fù)雜；二是未界定“全覆蓋”的內(nèi)涵；三是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架中權(quán)重設(shè)置不合理，輕重不分；四是未重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，未設(shè)立責(zé)任追究機(jī)制。具體如下。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)重自評(píng)輕調(diào)查

一般而言，按照10號(hào)文的規(guī)定，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括以下幾種：行政事業(yè)單位自評(píng)、行政事業(yè)單位部門(mén)評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)等。其中，行政事業(yè)單位自評(píng)指對(duì)部門(mén)本級(jí)和下屬單位對(duì)由財(cái)政批復(fù)的項(xiàng)目，和績(jī)效目標(biāo)完成情況實(shí)施自身評(píng)價(jià)；行政事業(yè)單位部門(mén)評(píng)價(jià)是部門(mén)根據(jù)10號(hào)文的相關(guān)要求，運(yùn)用共性指標(biāo)框架體系和個(gè)性化的指標(biāo)體系、行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)的方法， 延伸對(duì)于本部門(mén)的重點(diǎn)項(xiàng)目組織開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)；財(cái)政評(píng)價(jià)是財(cái)政部門(mén)對(duì)于行政事業(yè)單位的項(xiàng)目組織開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)。三類評(píng)價(jià)對(duì)象基本相同，但實(shí)施評(píng)價(jià)主體不同。

目前的普遍現(xiàn)狀是，大部分行政事業(yè)單位由財(cái)務(wù)科室執(zhí)行自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)占比較少，少數(shù)項(xiàng)目由財(cái)政安排作為外部評(píng)價(jià)實(shí)施?；拘纬闪艘宰栽u(píng)為主體的績(jī)效評(píng)價(jià)類型體系，而自評(píng)的專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到文件的要求。體現(xiàn)在行政事業(yè)單位對(duì)自評(píng)工作重視不夠。部分行政事業(yè)單位未按要求組織開(kāi)展自評(píng)工作，評(píng)價(jià)流于形式，未實(shí)質(zhì)性地開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作。此外，“績(jī)效自評(píng)報(bào)告”或“績(jī)效自評(píng)表”質(zhì)量不佳。存在反映內(nèi)容不充分、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)主觀性描述或答非所問(wèn)、目標(biāo)完成情況反映籠統(tǒng)等問(wèn)題，自評(píng)工作程序不夠到位。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重分配不合理

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重代表了績(jī)效的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)在不同類型的評(píng)價(jià)中原則和依據(jù)不同，比如行政事業(yè)單位自評(píng)報(bào)告中指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)主次不分。通常的做法是項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率為10%，其他結(jié)果類的效益類指標(biāo)權(quán)重包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)不低于80%，服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)為10%。但實(shí)際工作中，并未突出上述要求，表現(xiàn)為以下問(wèn)題：一是行政事業(yè)單位自評(píng)指標(biāo)中預(yù)算執(zhí)行率遠(yuǎn)低于10%、產(chǎn)出和效益兩大指標(biāo)權(quán)重超過(guò)90%或以上、而服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)往往很少設(shè)置。服務(wù)對(duì)象滿意度問(wèn)卷調(diào)查不敢實(shí)施，不愿實(shí)施，反映了行政事業(yè)單位對(duì)于項(xiàng)目支出缺少取信于民的一種自信。二是財(cái)政和部門(mén)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，未突出結(jié)果導(dǎo)向，對(duì)于項(xiàng)目支出實(shí)施期間的績(jī)效評(píng)價(jià)集體決策意識(shí)不強(qiáng)，偏重于項(xiàng)目實(shí)施和一味完成任務(wù)，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施后的評(píng)價(jià)注重產(chǎn)出而忽視效益。因此，在權(quán)重設(shè)置上表現(xiàn)為過(guò)程占比高、產(chǎn)出占比重，在決策和效益權(quán)重設(shè)置上響應(yīng)相應(yīng)的指標(biāo)設(shè)置難以量化，直指項(xiàng)目的本質(zhì)與核心，導(dǎo)致權(quán)重結(jié)構(gòu)不合理。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用重視不夠

行政事業(yè)單位應(yīng)將各類績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告反映的結(jié)果報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門(mén)，以此為依據(jù)和參考，作為行政事業(yè)單位下年度或以后年度安排預(yù)算支出總額、完善項(xiàng)目支出政策和決策參考，改進(jìn)和提升項(xiàng)目高質(zhì)量管理的重要依據(jù)。從績(jī)效評(píng)價(jià)原理上分析，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程鏈條上的最重要環(huán)節(jié)，也是整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的落腳點(diǎn)，是下一步財(cái)政部門(mén)精細(xì)化編制預(yù)算的指引。原則上，按照10號(hào)文的要求，行政事業(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)價(jià)的等級(jí)，如果評(píng)價(jià)為優(yōu)和良，應(yīng)予以支持；如果評(píng)價(jià)等級(jí)為中和差，必須要完善政策、改進(jìn)管理，根據(jù)情況核減預(yù)算。從執(zhí)行要求方面，如不進(jìn)行整改或整改不到位，還應(yīng)整改到位后再予以安排預(yù)算。

行政事業(yè)單位在項(xiàng)目決策、過(guò)程管理和安排預(yù)算時(shí)，往往是先定項(xiàng)目，再安排預(yù)算，而很少考慮資金來(lái)源，通常以為財(cái)政能足額支付，所以對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行的意識(shí)缺乏重視，績(jī)效結(jié)果應(yīng)用被擱置。如部分行政事業(yè)單位在制訂項(xiàng)目實(shí)施工作方案時(shí)，未參考績(jī)效結(jié)果的建議，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的各項(xiàng)要求認(rèn)識(shí)不足，時(shí)間節(jié)點(diǎn)或進(jìn)度要求不準(zhǔn)、不具體，人員也不到位；部分行政事業(yè)單位將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋的時(shí)間，安排在評(píng)價(jià)工作完成后，而不是事中事后的持續(xù)跟進(jìn)和不斷加強(qiáng)。另外，行政事業(yè)單位在設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí)，往往不知所措，或者將績(jī)效目標(biāo)定的過(guò)于宏觀，而績(jī)效指標(biāo)難以量化，最終形成了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋不及時(shí)、沒(méi)有及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)并接受監(jiān)督，也沒(méi)有運(yùn)用到績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定中。上述問(wèn)題形成的原因在于，一方面機(jī)制上對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出低效無(wú)效，對(duì)于造成重大損失的相關(guān)責(zé)任人沒(méi)有追責(zé)問(wèn)責(zé)；另一方面對(duì)行政事業(yè)單位的資金使用部門(mén)和個(gè)人的違法行為也難以追究責(zé)任，責(zé)任虛設(shè)形成結(jié)果應(yīng)用無(wú)法落實(shí)。

二、行政事業(yè)單位優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)滿意度調(diào)查，構(gòu)建全覆蓋多類型的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位應(yīng)正確認(rèn)識(shí)滿意度調(diào)查在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的價(jià)值。將問(wèn)卷調(diào)查情況作為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，提高在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重，從而從外部形成有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，不僅可以完善行政事業(yè)單位管理制度，更能充分調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位的工作積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而促進(jìn)行政事業(yè)單位管理水平的提高，提升自評(píng)報(bào)告的質(zhì)量。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部充分自評(píng)的基礎(chǔ)上，提升外部評(píng)價(jià)的示范和引導(dǎo)價(jià)值，形成全覆蓋多類型立體的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)，有利于績(jī)效理念的充分落地和貫徹。如可以選擇一些地區(qū)的重點(diǎn)行業(yè)試點(diǎn)先行，因地制宜探索績(jī)效評(píng)價(jià)新形式，對(duì)評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)路徑不斷探索和總結(jié)有效的渠道和創(chuàng)新之路。結(jié)合行政事業(yè)單位所在地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況等因素，重點(diǎn)選取與企業(yè)和群眾密切相關(guān)、資金量較大且跨周期、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目等開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)價(jià)。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)組織和領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政部門(mén)要對(duì)本地區(qū)和關(guān)鍵行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作統(tǒng)籌規(guī)劃、周密部署，形成工作方案，明確工作目標(biāo)、要求和具體措施，為有效開(kāi)展評(píng)價(jià)工作提供制度保障。

（二）合理分配績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)后，應(yīng)細(xì)化分解績(jī)效指標(biāo)，并選取其中的重點(diǎn)和關(guān)鍵因素科學(xué)設(shè)置權(quán)重。具體設(shè)置應(yīng)遵循如下基本原則：首先，系統(tǒng)優(yōu)化原則。確定權(quán)重時(shí)，應(yīng)當(dāng)把整體最優(yōu)作為出發(fā)點(diǎn)和追求的目標(biāo)，整體最優(yōu)指結(jié)構(gòu)合理，重點(diǎn)突出，而不能平均分配分值，主次不分，更不能片面強(qiáng)調(diào)某個(gè)指標(biāo)，在實(shí)際工作中應(yīng)使每個(gè)指標(biāo)發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和作用。其次，主觀意圖與客觀實(shí)際相結(jié)合的原則。權(quán)重人為因素較多，實(shí)際情況往往與人們的主觀意愿不完全一致， 應(yīng)結(jié)合起來(lái)分配。最后，民主與集中相結(jié)合的原則。權(quán)重設(shè)置需要實(shí)行行政事業(yè)單位集體決策的原則， 集中專業(yè)人員和崗位負(fù)責(zé)人員的意見(jiàn)并互相補(bǔ)充， 并形成統(tǒng)一的可執(zhí)行方案，以杜絕個(gè)別人或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的局限性和片面性。

（三）加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，健全激勵(lì)約束機(jī)制

結(jié)果應(yīng)用的好壞來(lái)自兩大因素，其一為行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的高低，其二為預(yù)算部門(mén)各種干擾和阻力。一般而言，凡是涉及壓減預(yù)算的行政事業(yè)單位阻力較大，而對(duì)于政策方面的完善和管理的提升則阻力較小。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)從破除上述兩大因素著力。具體措施是，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量管控措施和實(shí)施方案，健全激勵(lì)約束機(jī)制，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施評(píng)價(jià)，要實(shí)施“雙監(jiān)控”，從過(guò)程上達(dá)到控制，具體包括預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)各類偏差在監(jiān)控環(huán)節(jié)應(yīng)即時(shí)整改，糾正項(xiàng)目政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的管理疏漏和目標(biāo)偏移，從而確保資金使用安全高效。

三、結(jié)束語(yǔ)

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)是發(fā)展中的問(wèn)題，從治理水平和治理能力現(xiàn)代化要求方面，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、制度體系、監(jiān)督等不斷加強(qiáng)，項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)一定會(huì)走出一條具有中國(guó)特色的治理之路，助力行政事業(yè)單位更好地履行公共職能。