國際海底區域資源開發規章研究

倪然 謝青霞 楊谷 東華理工大學

目前，規范“區域”內活動的國際法主要由《聯合國海洋法公約》（簡稱：《公約》）、《關于執行1982年12月10日＜聯合國海洋法公約＞第十一部分的協定》（簡稱：《執行協定》）及《勘探規章》等組成。但《勘探規章》只涵蓋了“區域”資源開發的初級階段，即探礦和勘探，沒有涉及資源開發階段。海管局為了適應“區域”內活動發展的需要，完善“區域”內活動的國際法律體系，正在加緊研究制定《“區域”內礦產資源開發規章》（以下簡稱《開發規章》）。因為“區域”的獨特法律地位，“區域”資源開發的相關利益沖突激烈而復雜，《開發規章》的制定必然要經歷長期艱苦的博弈。促進“區域”資源開發，既是國際社會資源現實需求所決定的，也是國際法“‘區域’資源應造福全人類”理念所要求的。國際海底管理局發布了最新的《“區域”內礦產資源開發規章草案》及其附加標準和準則草案，由利益相關方提供意見，有效期至2021年6月7日。各國都在積極參加《開發規章》的制定，以確保本國的“區域”權益。全面分析開發規章制定背景、依據我國國情，對《開發規章》的制定提出合理的修改建議，使我國關于《開發規章》制定的主張得到國際社會認可，對保障我國“區域”權益具有重要意義。

1.《開發規章》制定背景

國際市場對金屬資源不斷增大的需求使得國際社會資金對“區域”資源開發興趣增加，使得“區域”內活動逐步呈現出商業化、市場化態勢。此外，部分承包者就深海底礦物開發進行了大量的實驗，并取得了一定的成果，加快了“區域”資源開發可行性、經濟性評價和開采系統測試的速度，使得“區域”資源開發的技術準備工作得到長足發展。同時，海管局與各承包者簽訂的29個“區域”勘探合同中，7個多金屬結核勘探合同（中國大洋協會、國際海洋金屬聯合組織、俄羅斯海洋地質作業南方生產協會、韓國政府、日本深海資源開發有限公司、法國海洋開發研究所，印度政府與海管局簽訂的勘探合同）已到期并獲準延期，合同延期結束后各承包者應進入開發階段。因此，“區域”內活動的發展也進入了一個重要的歷史性轉折時期，即由勘探階段向開發階段過渡的時期。綜上所述，“區域”資源開發已是大勢所趨，并具備了一定的條件。但“區域”資源開發尚缺少國際法依據，這使得承包者難以準確評估“區域”資源商業開采面臨的風險，會阻礙“區域”內活動的有序發展。因此，即將到來的“區域”資源商業開發迫切需要《開發規章》的制定。此外，《開發規章》的及時制定能防止部分國家利用其科學技術和經濟發展的優勢“事先”對“區域”資源形成壟斷，有利于人類共同繼承財產原則的執行，也能避免各國關于“區域”內活動的國內立法與國際法相沖突的問題。《開發規章》的制定經歷了11年的長期研究、討論，仍未形成得到國際社會最終認可的可頒布的《開發規章》，但相關工作取得了長足進展。

2.《開發規章》難產原因分析

《開發規章》的制定歷時近11年，經過提出、準備、框架草案和開發規章草案等幾個階段，但《開發規章》距離獲得通過還有很大的差距。《開發規章》之所以如此難產，其深層次原因是“區域”資源商業開采存在的不確定性。

2.1 “區域”資源的特殊法律地位

“區域”資源的特殊法律地位主要體現在是人類的共同繼承財產。在人類共同繼承財產原則下，在“可持續發展”目標下，促進“區域”內資源的開發利用以造福全人類，并能平衡各利益攸關體的可行的“區域”資源開發商業模式難以形成。

2.2 “區域”資源開發的經濟前景不明朗

“區域”資源是否進入商業開發過程，很大程度會依賴于國際市場同類資源的供需狀況，以及陸地該資源出口國與“區域”資源開發承包者的利益平衡。“區域”資源開發必須在經濟上有利可圖才能激發商業開采的動力。

2.3 環境風險尚未明確

目前對“區域”活動對深海環境和生態影響的認識水平還非常不足，難以對大規模商業“區域”資源開發的做出明確的環境風險評估。如何防范潛在的海洋環境損害、如何在損害發生后恢復深海海洋環境以及相關的損害責任等都沒有形成具有國際共識有效的方法。

2.4 “區域”資源開發的科技能力尚未完全形成

深海底采礦技術還沒有取得實質性的、得到國際社會認可的進展，承包者們也沒有形成完全的開發能力，在科技領域尚未達到“區域”資源開發的要求。

2.5 承包者“區域”內活動進度不統一

大多數承包者仍然處于科學研究階段，迄今沒有任何承包者決定開展試采工作，只有部分承包者在采礦和加工技術研發方面取得了初步進展。

3.《“區域”內礦產資源開發規章草案》評議

《“區域”內礦產資源開發規章草案》在體現人類共同繼承財產原則、遵守《公約》與《執行協定》、海洋環境保護制度建設、申請與工作計劃審核、承包者繳費機制、資料處理與活動檢查等方面取得了很大的進步。但《開發規章草案》仍然還存在很多問題：（1）《開發規章草案》與《公約》、《執行協定》尚存在不一致之處，與《勘探規章》等還存在不協調之處；（2）《開發規章草案》在內容尚存在重大缺失，如缺乏關于惠益分享機制、企業部等重要問題的明確而詳細的規定；（3）《開發規章草案》對開發申請程序的相關規定過于繁瑣，對承包者的權益規定不足等。

因此，針對《開發規章草案》總體內容，建議：（1）全面審查草案每一條款，與《公約》和《執行協定》的對應條款相協調一致；（2）建議在《開發規章草案》中單獨增加一個部分“惠益分享機制”，依據《公約》第140條規定的原則，制定無歧視的公平合理的收益分配機制，以體現人類共同繼承財產原則，并且“區域”內活動的繳費、收益和分享相關規定應統籌一攬子討論、制定，不應只單獨制定某一部分規定；（3）建議依據《公約》和《執行協定》關于企業部的規定，在《開發規章草案》中獨立一部分對企業部單獨或聯合從事“區域”內資源的開發的具體內容及其權利、義務和運作進行詳細規定；（4）《開發規章草案》應在符合《公約》及《執行協定》精神的基礎上，在開發申請、執行與檢查等程序規定上盡可能的簡潔、明確，并進一步加強承包者權益保障條款的制定，以鼓勵“區域”資源開發；（5）部分《開發規章草案》中經常出現的標準、準則等并沒有明確的規定和參考文件，建議進一步研究。

4.總結

本文總結了開發規章制定的歷程，分析了開發規章難以出臺的深層次原因，并對《“區域”內礦產資源開發規章草案》給出了具體的修訂建議，以供我國參與《“區域”內礦產資源開發規章草案》制訂參考。