行政事業(yè)單位預決算公開的問題及建議

李洪敏

（大連理工大學，遼寧 大連 116023）

黨的十九大就預算管理明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。黨的十九屆四中全會進一步明確“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度”，將規(guī)范透明作為預算制度的基本要求。預決算公開是行政事業(yè)單位預算管理科學長效發(fā)展的重點要求和核心舉措之一，是國家推進法治政府建設，推進政務公開化、透明化的著力點，是保障人民群眾的預算知情權和參與權，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。

一、預決算公開的發(fā)展進程和特點

第一，預算主體呈逐年遞增態(tài)勢。中央部門預決算公開主體數(shù)量增加近40%，公開預算部門比率逐年遞增，已接近96%。同時，公開方式逐步集中，效率逐步提升。有調(diào)查顯示，十余年間，從人大會議結束至部門預決算信息公開所耗時長逐年遞減。

第二，部門預決算公開的內(nèi)容不斷豐富，這一點僅從公開的表格數(shù)量就能直觀感受到。從2010年2張表增長至如今的8張表，涵蓋了部門收支、財政撥款收支、一般公共預算支出、基本支出和“三公經(jīng)費支出”，以及政府性基金預算的內(nèi)容，更加全面、真實地反映部門收支總體情況和財政撥款收支情況。

第三，預算法律法規(guī)體系逐步建立，為新時代開展預決算公開工作提供支撐和依據(jù)。無論是《預算法》還是國務院頒布的《政府信息公開條例》及深化預算管理改革的相關文件，均明確提出了預決算信息公開的要求和內(nèi)容。2020年10月1日實施的《中華人民共和國預算法實施條例》對預決算公開工作增加了新的規(guī)范內(nèi)容，對預決算公開主體、時間、范圍、內(nèi)容等都有明確規(guī)定。

二、目前預決算公開仍存在的問題及原因

（一）預決算公開仍存在的問題

第一，預決算公開的內(nèi)容仍有待豐富和細化。政府將解除公共受托責任作為預決算公開的最終目標。行政事業(yè)單位向社會公開的內(nèi)容應被全體公眾知曉并得到公眾的監(jiān)督。關于行政事業(yè)單位預決算公開，公眾最關心的幾個問題無外乎“錢收了多少”“錢花在哪了”“錢花得是否合法合規(guī)”“錢花的效果如何”“單位經(jīng)營管理得如何”等。雖然缺少權威機構開展公眾對預算需求的調(diào)查，但顯而易見的是，當前行政事業(yè)單位預決算公開的信息尚未很好地回答公眾最為關心的幾個問題。關于“錢收了多少”“錢花在哪了”等疑問，可以通過預決算公開數(shù)據(jù)大致了解相關情況，但目前公開的數(shù)據(jù)大多停留在宏觀數(shù)據(jù)的匯總，而缺少明細備查，數(shù)據(jù)本身的真實性、完整性等存在疑問；對于回答“錢花得是否合法合規(guī)”，目前直接有效的途徑之一是開展預算執(zhí)行審計，但審計結果是否適度公開，公開信息能否滿足回答該問題的需求同樣存在疑問；回答“錢花的效果如何”可以通過公開績效評價來實現(xiàn)，但績效評價指標和目標設置的合理性、評價的公允性、結果的可靠性等較難查證；回答“經(jīng)營管理得如何”，公開信息相對有限，公眾不僅想知曉資金的收支情況，更想看到財務狀況，并透過財務數(shù)據(jù)看業(yè)務發(fā)展。

第二，財務公開報告體系有待進一步完善。首先，行政事業(yè)單位財務狀況信息公開較少，土地、債權、非經(jīng)營性固定資產(chǎn)等公眾較為關心的單位內(nèi)部信息公開程度相對較低；其次，當前公開的機關運行經(jīng)費尚不能很好地反映機關運行成本，政府會計成本核算制度有待建立健全，政府運行成本歸集和分攤方法、向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息有待明確；最后，當前財務報告體系與推進業(yè)財融合和全面績效管理的要求仍有差距。財務報告信息尚不能全面反映單位事業(yè)發(fā)展和重要職責的履行情況，績效評價尚未覆蓋所有財政資金，尚未達到從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果的要求。

第三，預決算公開法律法規(guī)體系仍有待建立健全。《預算法》《預算法實施條例》《政府信息公開條例》都對公開預決算提出了要求，但當前財政信息公開規(guī)定仍相對籠統(tǒng)，缺少統(tǒng)一、詳細的預決算公開“國家標準”，預決算公開的原則、內(nèi)容、細化程度、公開時限和方式等具體操作內(nèi)容仍不夠豐富和完善，有些僅作了原則性的規(guī)定。《保密法》保密范圍界定不夠清晰詳細，“國家秘密”的內(nèi)涵、外延和認定依據(jù)不明確。

（二）預決算公開問題的成因

第一，公開氛圍尚未形成。一些部門和單位受長期以來的體制、工作思路、固有觀念等影響，認為預決算數(shù)據(jù)公開是行政事業(yè)單位按要求被動完成的規(guī)定動作，詳細地公開信息可能暴露財務管理甚至是事業(yè)發(fā)展問題，也存在違反《保密法》規(guī)定的風險，因此，主動公開積極性不高。

第二，公眾參與成本較高。公眾有權利參與財政信息公開的監(jiān)督，但目前并沒有良好的環(huán)境來鼓勵公眾參與，在一定程度上也削弱了公眾參與的熱情。

第三，政府綜合財務報告體系正在健全的過程中，政府成本會計改革剛剛起步，和預決算公開改革不同步。

三、對新時代做好預決算公開工作的建議

（一）豐富預決算公開內(nèi)容，做到“按需公開”

預決算公開是否真正滿足公眾的需求是檢驗預決算公開工作是否到位的關鍵。做好預決算公開工作，要從完善公開內(nèi)容和增強公開信息可讀性兩個方面入手。一方面，加大政府綜合報告體系和預決算公開改革力度。公開信息應逐步涵蓋財務狀況信息，逐步增加風險信息、績效信息、機關運行成本信息的比重，使公眾既能夠了解行政事業(yè)單位運行過程中的相關風險，又能及時掌握相關資金是否實現(xiàn)既定目標，是否做到“花錢要花在刀刃上”。另一方面，使用公眾能夠理解的語言編寫預算。預決算公開不能停留在表面信息的精確性或豐富性上，而應盡可能使用通俗易懂、讓公眾能夠看懂的語言。由于普通公眾大多是非專業(yè)人員，這就需要財政部門及各行政事業(yè)單位豐富公開信息的同時，保障公開信息的可讀性、可靠性、可信度，以保證公眾順利實現(xiàn)公共參與和民主監(jiān)督。

（二）推進業(yè)財融合，大力發(fā)展管理會計

大力推進業(yè)財融合、全面推進管理會計體系建設，已經(jīng)成為行政事業(yè)單位發(fā)展的內(nèi)在要求。相關學者研究發(fā)現(xiàn)，不論是單位還是個人，認為財務報告披露的有用信息都集中在財務預測、風險信息和人力資源管理等方面，而這些信息均屬于管理會計的范圍，所以從某種意義上說，單位的利益相關者是依靠管理會計系統(tǒng)來獲取符合其利益的有用信息的。因此，做好財務會計向管理會計的轉變工作非常重要。

（三）推進預決算公開的法治化進程

建議在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，進一步細化預決算公開的具體披露方式、操作規(guī)則、懲戒措施等，推進國家預決算公開標準的研究和制定，行政事業(yè)單位按照統(tǒng)一標準進行公開。一方面，相關主管部門能夠對預決算公開工作作出科學評價；另一方面，專業(yè)機構、媒體和社會大眾可以根據(jù)統(tǒng)一標準，對各部門、各單位預決算公開情況開展監(jiān)督。

（四）增加公開途徑

預決算公開應當采取更加靈活多樣的公開途徑，以達到滿足公眾對預決算信息需求的目的。可以考慮結合政府公報、年鑒或書籍等紙質形式，也可以充分發(fā)揮網(wǎng)絡平臺的作用，例如在官方的財政門戶網(wǎng)站設置政府信息公開專欄，集中、連貫地公開預算、決算、“三公經(jīng)費”、機關運行經(jīng)費信息等必要內(nèi)容，并通過設計方便、快捷的網(wǎng)頁布局方便公眾查詢。預決算公開應堅持以主動公開為常態(tài)，應及時利用新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡直播、廣播等多種媒介對預決算公開信息進行宣傳解讀。對于需要依申請公開的信息，嚴格按照法定工作的步驟及時、認真做好公開工作；對按規(guī)定不予公開的信息，要按規(guī)定程序及時予以答復。

四、結語

雖然行政事業(yè)單位在財務信息公開方面已經(jīng)取得了較大進步，但受預決算公開體制機制等諸多因素的影響，預決算信息公開質量還有待進一步提升。在政府會計改革不斷深入推進的背景下，行政事業(yè)單位應更加重視財務信息公開工作，從公開內(nèi)容、公開法治化建設、公開方式和途徑等方面多管齊下，實現(xiàn)預決算信息公開的規(guī)范化和透明化管理。