行政事業(yè)單位 項(xiàng)目預(yù)算績效管理的問題與對策研究

寧夢馨

（重慶市長壽區(qū)水土保持監(jiān)督所，重慶 401220）

行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出是為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，由財(cái)政預(yù)算專款安排的支出。項(xiàng)目預(yù)算績效管理直接影響行政事業(yè)單位提供公共管理和公共服務(wù)的質(zhì)量。加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量，有利于推動上級重大政策落地見效。

一、行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理概述

（一）行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的概念

項(xiàng)目預(yù)算績效管理是一種以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目預(yù)算管理模式，其目的是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用。

（二）行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要性

中共中央、國務(wù)院于2018年9月印發(fā)并實(shí)施《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，將項(xiàng)目預(yù)算績效管理納入全方位預(yù)算績效管理格局，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。行政事業(yè)單位的項(xiàng)目通常以公共管理和公共服務(wù)為目的，資金量大、方向性強(qiáng)，因此，預(yù)算績效管理工作尤為重要，其意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．落實(shí)政策要求，提升公共服務(wù)質(zhì)量

行政事業(yè)單位推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理，在落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，是符合社會發(fā)展需求、遵循國家政策的舉措。行政事業(yè)單位的項(xiàng)目以履行政府職能、公益服務(wù)為主，開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理可以提升公共服務(wù)質(zhì)量。

2．提高財(cái)政資金使用效率，確保資金發(fā)揮最大效益

績效目標(biāo)明確了項(xiàng)目資金的規(guī)模和使用方向，績效指標(biāo)突出了項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益，高效開展績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)工作，可以避免資金的閑置或浪費(fèi)，衡量項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益，從而優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金的使用效率，確保資金發(fā)揮最大效益。

3．有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提升財(cái)務(wù)管理水平

預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、預(yù)算評價(jià)等各個環(huán)節(jié)，開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理能夠幫助單位掌握項(xiàng)目執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目管理中存在的問題，以問題為導(dǎo)向，及時(shí)采取相應(yīng)措施，并以整改措施為依據(jù)，合理調(diào)整對項(xiàng)目資金的管理方法，提升財(cái)務(wù)管理水平。

4．提升單位管理水平，促進(jìn)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)管控

有效的預(yù)算績效管理可以提高預(yù)算管理水平，使財(cái)務(wù)管理工作更具計(jì)劃性、科學(xué)性，進(jìn)而提升整個單位的管理水平。同時(shí)，預(yù)算績效管理可以監(jiān)督財(cái)政資金使用情況，促進(jìn)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)管控。

二、行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理存在的問題

近年來，隨著從中央到地方的一系列預(yù)算績效管理辦法的出臺，越來越多的人開始關(guān)注預(yù)算績效管理，績效管理的制度、績效管理的流程也越來越科學(xué)、規(guī)范。但同時(shí)，在預(yù)算績效管理實(shí)踐中仍然存在一些問題，影響了預(yù)算績效管理的效果。

（一）預(yù)算績效管理理念不夠深入

一方面，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)及項(xiàng)目管理部門的人員對預(yù)算績效管理的理解不足，思維方式受到以前財(cái)政政策和制度的影響，關(guān)注重點(diǎn)多放在項(xiàng)目推進(jìn)、資金額度及資金報(bào)銷使用等方面，沒有對項(xiàng)目預(yù)算及預(yù)算績效管理足夠重視，更沒有投入足夠的精力。另一方面，預(yù)算績效管理培訓(xùn)多是面向財(cái)務(wù)人員，面向單位領(lǐng)導(dǎo)及項(xiàng)目管理部門的培訓(xùn)幾近于無，這也造成了領(lǐng)導(dǎo)及項(xiàng)目管理部門的績效管理意識淡薄，參與的積極性不高。

（二）預(yù)算績效管理機(jī)制不完善

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作僅由財(cái)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)，并未設(shè)置專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門通常安排部分人員負(fù)責(zé)績效管理的相關(guān)工作。這樣既影響績效管理的權(quán)威性，不利于績效管理工作的開展，也無法做到全員參與，使績效管理流于形式。在制度建設(shè)方面，部分行政事業(yè)單位尚未建立健全預(yù)算績效管理制度，沒有預(yù)算績效管理辦法及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，未能做到全方位、全過程、全覆蓋地開展預(yù)算績效管理，參與人員的分工與職責(zé)不明確，績效管理責(zé)任意識不強(qiáng)。

如：中文會出現(xiàn)這樣的狀語“隨著...的迅速發(fā)展”、“隨著...的深入實(shí)施”都會用到with短語作狀語，譯為“with the rapid development of”和“with the implementation of...”。還有“以推動”從字眼看即是表目的的狀語，用“aiming to”或 “in order to”.作為交流橋梁as the channel of exchange,在新的歷史條件下 in the new historical circumstances.這類狀語很好直譯，也較為準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)對等，使譯文較科學(xué)。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置不合理

目前，行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)設(shè)置主要存在以下問題：從指標(biāo)內(nèi)容來看，指標(biāo)設(shè)置過于模板化，諸如計(jì)劃開工率、年底計(jì)劃投資率、驗(yàn)收合格率等通用指標(biāo)設(shè)置過多，不能充分反映項(xiàng)目本身的產(chǎn)出和效益。從指標(biāo)性質(zhì)來看，若定性指標(biāo)設(shè)置較多，則不便于細(xì)化、量化，不利于后續(xù)的績效評價(jià)工作開展；定量指標(biāo)雖然可以細(xì)化、量化，但若定量指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)置不合理，則會造成目標(biāo)過高，無法實(shí)現(xiàn)，或目標(biāo)過低，資源浪費(fèi)。

（四）績效評價(jià)結(jié)果未得到充分應(yīng)用

預(yù)算績效管理的最終目的是完成本單位的項(xiàng)目計(jì)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金運(yùn)行和管理的效益最大化。如果行政事業(yè)單位未能充分應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理工作聯(lián)系性不強(qiáng)，則無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的目的。例如行政事業(yè)單位應(yīng)開展事中績效考評，若考評結(jié)果表明專項(xiàng)資金的績效達(dá)不到主要預(yù)期目標(biāo)，績效不明顯，整體使用效益不高，預(yù)算單位應(yīng)及時(shí)予以調(diào)整或撤銷，但在實(shí)際應(yīng)用中，部分行政事業(yè)單位不重視績效考評結(jié)果，未能做到及時(shí)調(diào)整或撤銷問題項(xiàng)目。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的對策

針對上述問題，可以通過以下措施來提升行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理水平。

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念

隨著中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的出臺，各地也相繼推出了預(yù)算績效管理辦法，這些都為行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效管理指明了方向。一方面，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入學(xué)習(xí)有關(guān)政策，強(qiáng)化自身預(yù)算績效管理意識，將預(yù)算績效管理理念融入日常決策中。另一方面，單位還應(yīng)面向項(xiàng)目管理部門人員開展預(yù)算績效管理專項(xiàng)培訓(xùn)，由淺入深地介紹預(yù)算績效管理知識，使項(xiàng)目預(yù)算績效管理與項(xiàng)目推進(jìn)能夠有機(jī)結(jié)合起來，更好地促進(jìn)單位項(xiàng)目建設(shè)、發(fā)揮財(cái)政資金效益。通過對職工的培訓(xùn)教育，還能夠加強(qiáng)各部門之間的溝通交流，促使單位全體人員參與到預(yù)算績效管理中，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作順利開展。

（二）建立健全預(yù)算績效管理體系

1．成立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)

2．建立健全預(yù)算績效管理制度

其一，建立“事前績效評估”制度。預(yù)算績效管理小組在事前對項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性、績效目標(biāo)合理性等方面進(jìn)行客觀、公正的評估，通過評估的項(xiàng)目方可進(jìn)行預(yù)算編制申報(bào)。其二，建立“事中績效監(jiān)督”制度。對項(xiàng)目預(yù)算績效管理開展事中監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)對財(cái)政支出和項(xiàng)目產(chǎn)出的監(jiān)督與制約，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)調(diào)整執(zhí)行不力或因故無法執(zhí)行的項(xiàng)目，確保財(cái)政資金使用效率。其三，建立“績效責(zé)任考核”制度。明確績效管理參與人員的工作職責(zé)，明確考核目標(biāo)，強(qiáng)化責(zé)任意識，對未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或者規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，對責(zé)任人員及責(zé)任部門實(shí)施績效問責(zé)。

（三）合理設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)

行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效的編制應(yīng)當(dāng)遵循“指向明確，相應(yīng)匹配，突出績效，細(xì)化量化，合理可行”的原則。從指標(biāo)內(nèi)容來看：一要“指向明確”，符合國家法律法規(guī)、符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要求，與本單位的發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃密切相關(guān)；二要“相應(yīng)匹配”，使資金預(yù)算與績效目標(biāo)相匹配，項(xiàng)目成本合理，支出標(biāo)準(zhǔn)符合相關(guān)規(guī)定；三要“突出績效”，包含項(xiàng)目產(chǎn)出、效益和社會評價(jià)等方面的內(nèi)容，突出項(xiàng)目的核心績效內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)。從指標(biāo)性質(zhì)來看：一要“細(xì)化量化”，兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，定量指標(biāo)應(yīng)便于監(jiān)控和評價(jià)，定性指標(biāo)難以量化的，描述應(yīng)充分、具體；二要“合理可行”，目標(biāo)值應(yīng)經(jīng)過充分調(diào)查研究、論證和合理測算，符合行業(yè)正常水平或事業(yè)發(fā)展規(guī)律，與其他同類項(xiàng)目相比，預(yù)期績效合理且可以達(dá)到。

（四）充分應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立綜合績效評價(jià)體系，充分應(yīng)用績效評價(jià)的結(jié)果，形成預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。首先，事前進(jìn)行績效評估，對預(yù)算編制及績效目標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行評估、審核、審批，保證預(yù)算編制質(zhì)量；其次，事中進(jìn)行績效考評，以績效目標(biāo)作為重要考評依據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促預(yù)算執(zhí)行不力的項(xiàng)目加快執(zhí)行進(jìn)度，對確實(shí)無法完成績效目標(biāo)的項(xiàng)目按照規(guī)定程序予以調(diào)整或撤銷；最后，事后進(jìn)行績效評價(jià)，綜合分析預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算中發(fā)現(xiàn)的問題，依據(jù)評價(jià)結(jié)果制定相應(yīng)對策，優(yōu)化管理措施，指導(dǎo)資金分配。通過事前、事中、事后的全過程綜合績效評價(jià)，可以形成預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的良性循環(huán)，不斷提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理質(zhì)量。

四、結(jié)束語

針對行政事業(yè)單位在項(xiàng)目預(yù)算績效管理中存在的問題，建議加強(qiáng)宣傳教育，組織專項(xiàng)培訓(xùn)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和職工的預(yù)算績效管理理念；建立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，健全預(yù)算績效管理制度，構(gòu)建高效有力的預(yù)算績效管理體系；遵循“指向明確，相應(yīng)匹配，突出績效，細(xì)化量化，合理可行”的原則，合理設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，提高預(yù)算編制質(zhì)量；完善綜合績效評價(jià)體系，充分應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果，形成預(yù)算管理良性循環(huán)。