生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的可訴性探究

徐 蓉

（天津行政學院法學部，天津 300190）

在現(xiàn)代國家，公民的某一權利在受到侵犯之后訴諸司法裁判機構獲得有效的司法救濟應是必然之道，如此，該權利才有現(xiàn)實意義上的價值。生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告關乎最終的行政處理決定，與行政相對人利害相關。對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告行為性質(zhì)的認定，決定了行政相對人是否能夠?qū)ψ约旱臋嘁嬖V諸救濟，對事故調(diào)查報告可訴性討論的意義就在于此。

一、生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告可訴性問題的產(chǎn)生

我國《安全生產(chǎn)行政復議規(guī)定》第七條規(guī)定，安全監(jiān)管監(jiān)察部門作出的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告不屬于行政復議的事項范圍。因此，具有全國效力的復議規(guī)定，使得行政相對人尋求內(nèi)部機制來解決事故認定過程中的問題不能實現(xiàn)。目前我國對于生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的法律規(guī)制存在著行政回避與司法機制不完善的兩難局面，可訴性問題亟待解決。

一方面，實踐中生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告多被排除在行政訴訟事項之外，而行政內(nèi)部機制又禁止復議機制加以救濟。生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告作為后續(xù)終局處理的依據(jù)，事故調(diào)查小組的職權足以抉擇終局決定。并且，事故調(diào)查報告亦不同于一般的證據(jù)，系由特定組織做出，在處理上顯然不能依照普通的質(zhì)證程序來處理。無疑，突破《安全生產(chǎn)行政復議規(guī)定》對于生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告救濟無門的限制需要另辟蹊徑。

另一方面，學界對于“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告是否可訴”這一問題存在著疑慮。目前對于生產(chǎn)安全事故調(diào)查這一行為性質(zhì)的界定尚不明確，這主要源于學界還無法解決事故調(diào)查小組主體資格是否具備的問題。

其實解決事故調(diào)查行為的性質(zhì)并不能涵蓋性地解決出具事故調(diào)查報告這類行為的性質(zhì)，訴訟主體歸屬問題的解決需要以行為性質(zhì)的界定作為前提。

可以說，能否將生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告納入可訴范圍是如今解決救濟無門的一大出路。通過系統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)，無需相關法規(guī)調(diào)整，我國現(xiàn)行的法律機制完全能夠解決訴訟無門的缺憾。

二、生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告行為性質(zhì)認定

出具事故調(diào)查報告行為性質(zhì)的認定是目前訴訟救濟能否開展的前提性條件。從事故調(diào)查的法定程序看，將出具事故調(diào)查報告的行為認定為“特殊的行政行為”是尊重事實與規(guī)避抽象行為認定相互妥協(xié)的產(chǎn)物，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該認定能夠為事故調(diào)查報告納入可訴范圍助力。

（一）事故調(diào)查機制運作

首先，成立事故調(diào)查組。事故調(diào)查組有著法定的組織形式，我國《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第十九條即明確了事故調(diào)查組的產(chǎn)生形式，其表達了三層內(nèi)涵：一是以事故等級劃分責任政府；二是對于負有事故調(diào)查責任的人民政府，采用組織事故調(diào)查組的形式開展事故調(diào)查；三是責任政府組織事故調(diào)查組可采用直接組織、授權或委托有關部門組織的形式。

其次，組建事故調(diào)查組。事故調(diào)查組成員來源多樣，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二十二條第二項即規(guī)定了事故調(diào)查組應由有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并規(guī)定了應當邀請人民檢察院派人參加。

再次，事故調(diào)查組織形式。不論是向有關單位和個人了解情況，還是委托有資質(zhì)的鑒定機構進行技術鑒定，抑或是提交事故調(diào)查報告都以事故調(diào)查組的名義實施。在事故調(diào)查過程中，采用的是以調(diào)查組長為首的組長負責制與組員負責具體工作的組織形式。在組織形式上已具備我國政府機構組織形式的特點，但其組織形式一般無實體形式，其職能的發(fā)揮均來自實體的職能部門，由有關職能部門人員實施具體工作。

最后，出具事故調(diào)查報告與作出處理決定。事故調(diào)查組在查明事故發(fā)生的原因、經(jīng)過、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟損失后出具事故調(diào)查報告，將事故調(diào)查報告提交給負責事故調(diào)查的人民政府，由負有事故調(diào)查法定責任的人民政府做出批復。有關機關應當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復，對事故發(fā)生單位和有關人員做出處理決定，事故調(diào)查報告提交負責事故調(diào)查的人民政府后，事故調(diào)查工作即行結(jié)束。

（二）事故調(diào)查報告行為性質(zhì)的分析

盡管學界關于事故調(diào)查報告的行為性質(zhì)認定存在爭論，但綜上法規(guī)可以看出，將事故調(diào)查報告認定為一種特殊的行政行為更為妥當。理由如下：

其一，從效力來說，事故調(diào)查報告雖無行政拘束力，但會產(chǎn)生實際的法律后果。法律拘束力與法律后果的詞義外延有著顯著的差別，該法律后果將對行政相對人產(chǎn)生人身權、財產(chǎn)權受損的可能性。

其二，從關系主體來說，事故調(diào)查報告利害關系人明確，且相關主體法律關系清晰。事故調(diào)查報告由有關調(diào)查組針對事故責任事實作出，相關責任政府以及事故調(diào)查組是事故調(diào)查報告出具的主要參與者。

其三，從表示行為來說，事故調(diào)查報告不對行政相對人出具。即不按照行政處罰規(guī)范向相對人作出，行政相對人亦有可能無法知曉事故調(diào)查報告的文本，相關法規(guī)也未有要向行政相對人送達或抄復的規(guī)定。向社會公布該事故的調(diào)查處理情況之行為，區(qū)別于向行政相對人作出相應的意思表示，從該層面上說，事故調(diào)查報告的出具顯然沒能達成向行政相對人作出意思表示的作用。

其四，從具體適用來說，事故調(diào)查報告利害關系人明確，只對某一生產(chǎn)責任事故發(fā)揮法律效果，且不具有重復適用的效力。該事故報告直接影響后續(xù)強制處理決定的作出。

綜上可見，作出事故調(diào)查報告行為獨立于據(jù)此作出處理決定的行為，對于出具事故調(diào)查報告確屬行政行為的認定使得相關法律關系得以明確，此種性質(zhì)界定必將大大助益訴訟主體資格認定與訴訟可行性的進一步論證。

三、生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告救濟的必要性

生產(chǎn)安全事故最終的處理決定系按照責任政府的批復作出，此時事故調(diào)查報告就成為影響終局處理的決定性因素。因此，對于事故終局處理決定的救濟顯然不足以解決實質(zhì)上的問題。假如事故調(diào)查報告的瑕疵導致了處理決定的不當，那么事故調(diào)查報告的不可逆轉(zhuǎn)性將直接導致司法對于訴求的否定。

此時，司法機制已然無以解決。面對人民權益救濟難的現(xiàn)狀，黨的十八屆四中全會提出，要“保障公民人身權、財產(chǎn)權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權利得到落實”。

與黨的理念相映襯，康德曾說：“根據(jù)矛盾的邏輯原則，所有的權利都伴隨著一種不言而喻的資格或權限，對實際上可能侵犯權利的任何人施加強制。”［1］行政相對人的權利自然也不例外，在一個政府治理下的社會，幾乎每一個人都是被管理者，但卻沒有任何人的權力能逾越于公民權利之上。這正是公民權利的自然本性所在。

救濟權既然作為個人權利，是有其存在的內(nèi)在和外在依據(jù)的。訴權就是救濟權中最為主要的一種。查士丁尼認為，“訴權（獲得公正及時審判權）無非是指有權在審判員面前追訴人們所應得的東西”［2］。在我國現(xiàn)行救濟途徑中，主要由訴訟和仲裁以及自力救濟構成。無論對行政復議性質(zhì)的定位有何不同觀點，但有一點是值得肯定的，即行政復議給行政相對人提供了一種表達維護自身權利愿望的途徑。通過對救濟權的肯定，完善法律的內(nèi)容，使法透射出良法的本質(zhì)，有利于法發(fā)揮明辨是非，彰顯公正，維護秩序和諧、社會穩(wěn)定的作用。

四、生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的可訴性探討

救濟緊迫性的問題亟待訴訟機制構建的解決來實現(xiàn)，主體資格問題的探討既是解決訴訟路徑的突破口，也能為實務運作提供可以直接遵循的操作方案，這就是探討事故調(diào)查報告可訴性問題的價值所在。

（一）主體資格明確

生產(chǎn)安全事故的發(fā)生不僅考驗著政府機關解決問題的能力，也決定了行政機關需要迅速反應來解決社會糾紛。因此事故調(diào)查兼具即時性、靈活性與針對性的特征，事故調(diào)查組即是在一定時期解決一定問題所產(chǎn)生的，該種及時性、靈活性與針對性為研究事故調(diào)查組是否具有行政主體資格打開了思路。

事故調(diào)查組是否具有行政主體資格這個問題的解決依賴于前文對于事故調(diào)查機制的探究上，在組建事故調(diào)查組的過程中，事故調(diào)查組可采用直接組織、授權有關政府機構組織或委托有關機構組織這三種形式實現(xiàn)，因此對于主體資格的討論將以該組織形式為分析起點。

我國《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第五條規(guī)定“縣級以上人民政府應當依照本條例的規(guī)定，嚴格履行職責，及時、準確地完成事故調(diào)查處理工作”，該條例的實際內(nèi)涵是通過我國《行政訴訟法》規(guī)定將事故調(diào)查處理的權力賦予了縣級以上人民政府。繼而該條例第十九條亦允許縣級以上人民政府通過兩種形式將事故調(diào)查權與組建事故調(diào)查組的權力賦予相關機構。

按照我國《行政訴訟法》的基本原理，作為具有調(diào)查處理權力的縣級以上人民政府，當按照委托或授權機制將事故調(diào)查處理的權力賦予其他有關部門開展事故調(diào)查之時，其后果承擔具有兩種可能。

其一，委托其他機構組織事故調(diào)查組開展事故調(diào)查。受委托權利義務歸屬的影響，受托組織在委托權限范圍內(nèi)的義務均由委托機關承擔，因此作為議事協(xié)調(diào)機構的調(diào)查組不具有獨立承擔事故后果的責任與能力。當然在該種委托機制的影響下，相關機構應當履行相應的委托程序，如若受托產(chǎn)生的事故調(diào)查組仍以調(diào)查組的名義開展工作，其實這并不影響訴訟機制的追責，此時事故調(diào)查組仍無行政主體資格。

其二，授權其他機構組織事故調(diào)查組開展事故調(diào)查。無疑除法律外，行政法規(guī)也可以通過授權使得其他組織具有相關的行政權力。當該條例通過授權使得縣級以上人民政府具有授權有關機構組織事故調(diào)查組的權力之時，此時事故調(diào)查的權力就相當于被授予了有關機構，但最終的事故調(diào)查的權力也就按照該規(guī)定落在了事故調(diào)查組身上。

盡管這屬于層層授權，但行政法規(guī)通過該條規(guī)定顯然是在允許該種授權機制的存在。從目前來講，在法律規(guī)范具有機械化的內(nèi)在瑕疵之下，層層授權盡管不當，但無疑應被允許。［3］或許有人認為該條例只是授權相關機構組織事故調(diào)查組開展事故調(diào)查，而并未將事故調(diào)查的權力授予事故調(diào)查組。事實上，該條例第十九條形式上是在授權有關組織組建事故調(diào)查組以解決事故調(diào)查組織形式上的問題，實質(zhì)上這是通過該種組織形式將事故調(diào)查的權力授予了事故調(diào)查組。

在職能發(fā)揮上，事故調(diào)查均非以相關機構名義開展，而是使用事故調(diào)查組的名義，而條例其他內(nèi)容也規(guī)定了事故調(diào)查組所具有的種種權力恰恰也印證了授權的推定，即該種權力非由機構授權實現(xiàn)而是直接來源于法規(guī)規(guī)定。

綜合上述對于授權機制的討論可以得出，授權產(chǎn)生的事故調(diào)查組能夠以自己的名義獨立開展工作并獨立承擔諸如及時提交事故調(diào)查報告的義務，這使得此時的事故調(diào)查組具備行政主體資格。

（二）訴訟可行性路徑

訴訟路徑是解決可訴性問題的關鍵，基于上述對于訴訟主體問題的辨析，可以得出以下兩種不同的訴訟救濟方式。

一是以負有事故調(diào)查責任的縣級以上人民政府為訴訟被告。縣級以上人民政府是負責事故調(diào)查的行政機關，基于直接領導的需要，委托機制常常能夠被適用于事故調(diào)查的組織形式中。此時，作為議事協(xié)調(diào)機構的事故調(diào)查組便受托開展工作。由于受托產(chǎn)生的議事機構無行政主體資格，在責任承擔上，作為委托機關的縣級以上人民政府按照我國《行政訴訟法》應為訴訟被告。

二是，以出具事故調(diào)查報告的相應組織為訴訟被告。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十條第二款規(guī)定“事故調(diào)查組成員應當在事故調(diào)查報告上簽名”。顯然，事故調(diào)查報告是在作為組成個體的調(diào)查組成員在調(diào)查報告上簽名后，以整體存在的事故調(diào)查組對外出具。

此時事故調(diào)查組就具有了獨立承擔義務的形式要件。授權或是直接組織產(chǎn)生的事故調(diào)查組在權力來源上無疑解決了單有名義而無權力資格的擔責缺陷。因組織形式?jīng)Q定了權力的授予，此時作為具有主體資格議事協(xié)調(diào)機構的事故調(diào)查組，便能夠作為訴訟被告參與到行政訴訟中。

綜上所述，“委托時告政府、授權或直接組織時則告事故調(diào)查組”的訴訟解決路徑應當及時地予以適用，以解決救濟無門的緊迫局面。

訴訟救濟權既是我國《憲法》賦予的一項基本性權利，也是對人權與實體權利構架的維護。2014年11月1日全國人民代表大會常務委員會通過的《行政訴訟法》第二條已將具體行政行為修改為行政行為，該條所反映出的司法價值恰好是生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告能夠予以訴訟解決的最好依據(jù)。實際上，作為處理生產(chǎn)安全事故的議事協(xié)調(diào)機構，事故調(diào)查組的主體資格有著兩種截然不同的認定結(jié)論，訴訟被告的明確就是以主體資格的明確為基礎的。

以上結(jié)論對于解決訴訟主體資格以及救濟需要的問題是有益的，該種范本無論對于“有救濟就有權利”的法學理論研究，還是對于理論支撐下具體解決路徑的探尋，其雙重價值是學界需要繼續(xù)思考的方向。