我國突發公共衛生事件應急處置之法律規制

吉 利

（河北大學法學院，河北 保定 071000）

近些年來，隨著全球化發展趨勢的日益明顯，各國之間的聯系日益密切，在經濟發展和科學技術日新月異的背后，仍要意識到突發公共衛生事件的危害性。一旦出現突發性衛生事件，其蔓延性和爆發性將更加迅速，任何制度設計和措施必須要未雨綢繆，一旦危害來臨，要迅速應對。但不可否認的是，當前我國在應對突發公共衛生事件應急儲備與設置方面仍然存在不足，一方面現有制度設計依舊存在部分滯后性，同時由于市場化背后的利益驅動，各方面措施落實與銜接中依舊存在些許問題，因而文章旨在從當前已有有關突發公共衛生事件的相關法律規定出發，通過對現行制度安排下存在的問題進行對比和分析，進而試圖提出部分建議進一步完善突發公共衛生事件的有效應對。

一、我國現行突發公共衛生事件應急法律之梳理

重大公共衛生事件的突發性以及應對過程中的挑戰性要求我們必須要有一系列法律法規對其進行規制和保障，確保事件發生時得以迅速采取有效措施應對，當前我國在重大公共事件的預防、應對以及解決方面已經初步建立相對完備的法律制度。

主要包括以下幾種類型：1.在公共衛生法律方面，當前我國相繼出臺了以《傳染病防治法》為主的多項法律；2.突發事件應對方面：當前以《突發事件應對法》為主的多重法律法規均有相應的法律規定；3.在面對突發應急事件過程中如何維持公共秩序方面：出臺了《人民警察法》《出境入境管理法》以及《治安管理處罰法》等相應法律規制；4.面對突發事件如何保障企業以及務工方面，出臺了以《勞動法》為主的多項法律規定進而進一步維護勞工合法權益；5.社會保障方面，出臺了《社會保險法》《工傷保險條例》《失業保險條例》《社會救助暫行辦法》；6.在專業且及時的醫療救助方面有《執業醫師法》作為有力保障。

此外，還有現行已經通過并頒布施行的《生物安全法》，這部法律成為應對突發公共衛生事件的重要法律依據。這些法律法規的頒布和實施一方面確保傳染性疾病以及其他危害人民的生命、財產和安全事件發生時信息及時、有效、準確的發布，避免恐慌造成的二次危害。另一方面在應對方面得以保證各級各部門在突發事件面前有機聯動、精準把控、準確實施，以減少人員傷亡和財產損失及資源浪費。

二、當前突發公共衛生事件應急存在的潛在問題分析

筆者認為，對于突發應急事件的潛在問題的分析與探討必須要立足于現實狀況，即分析問題要著眼于當前我國應急處置的制度制定以及落實現狀。反觀當前在突發公共衛生事件應急處置方面存在的諸多問題中較為嚴峻的便是硬性條件即從制度層面出發而存在的缺陷和漏洞。細言之，當前主要有關應急處置方面的立法存在結構性問題、有關應對的執法結構層面以及權責劃分中存在問題、在面對突發事件中各項制度操作高效運轉存在疏漏。

首先，在立法方面，此次充分暴露出來的首要法治短板即我國應急管理法律法規體系存在缺漏以及立法存在失衡現象。當前我國對于突發公共衛生事件應急處置相關制度建設方面的立法現狀不完善，更甚者對于某些方面存在系統性的立法缺失和空白。對于一些無法預設的突發公共衛生事件突發時，相關措施和手段被法定化，但是由于突發事件的不確定以及嚴重程度的不可估量性，沒有為其預設出足夠的制度空間。同時，應對突發公共衛生事件最基本、最重要的力量來自基層社會，此次疫情警示我們當前在有關社會共治方面的相關法律的制度缺失。即主要表現為：基層群眾自治組織權力的規定空白以及相關主體的責任落實存在制度空白；對于突發事件醫療應對與費用分擔規則尚無明確的法律規定等問題。

其次，在執法體制與權責方面，此次疫情在應對處置方面暴露出來的另一個問題是權責分配失當。一則針對應急處置的各類主體并沒明確的權責分配體制。我國現階段應急處置的模式是主要以負責衛生的行政部門為主，其還擔任決定與執行和監督的多重職責。不言而喻，這一模式有利于保障應急處置的高度集中和統一，但不可否認的是其還容易造成行政權力過大導致濫用等弊端。

最后，機構設置與有關銜接方面。針對突發公共衛生事件的應急處置作為一種非常規的方式，其前期應對和后期終局具有相對強度的程序化標準。但是，當前在應急處置的前后期表現出來較為明顯的不銜接。這種明顯的不銜接主要表現為在前期應對中較多地呈現出一種剛性不足的狀態，即各項應對措施和手段相對較為柔軟；同時，在應急處置的后期表現出已有的有關應急終結機制的規定較為泛化，即有關應急終結機制中并未對后期的應急終結措施與手段進行必要的細化。

例如，依據現有法律規定縱然其已經針對突發事件的應急措施以及后期恢復、重建等措施進行了一定的有效闡釋與說明，但是這些闡釋和說明還呈現出一定的局限性，應用于突發公共衛生事件并不能有效實施，即當前這些闡釋和說明并不能針對性地將有關公共衛生方面的應對包括在其中。即對于公共衛生領域的應急處置措施以及后續恢復在某種程度上可以認為其存在制度漏洞與空白之處。

三、如何用法律手段進一步應對突發公共衛生事件

（一）進一步明確應對理念，重建應對哲學

誠然，各項制度與規則建立的必要前提是相應的理念，即思想和理念是化解各項制度矛盾的前提與基礎。亦即充分表明應對突發公共衛生事件的前提和基礎是進一步明確應對理念，以期彌補各項硬性制度條件等方面的滯后。在應對突發公共衛生事件時，首要明確依法應對和處置理念。

換言之，依據既有法律有利于對現有制度進行解釋和補充從而彌補其滯后性弊端。同時，推進“多元共治”理念?！八^多元共治是一種‘小政府、強政府、大社會’的共同治理模式，”［1］多元共治社會之下，旨在建立在行政集中統一領導之下的各主體共同協作的模式；政府不單純是各實施主體之間的組織建設者，同時其中各個合作主體同樣享有平等的參與權。

在這種協同合作模式之下，應對突發公共衛生事件或許可以借鑒或者參考有關協商民主中的有關內容，進而進一步促使相關政府及有關部門加快轉變職能。另外，必要的公共服務理念也是應對理念中不可或缺的一部分。一方面，增強公共意識有利于實現合理分配，在突發事件來臨之際，單純依靠有關政府和部門所作出的應對對策并不能合理有效地解決問題，有關部門作出的應急決策同時也是在不斷通過人民群眾反映的有關情況進而更好地回應人民群眾的基本生存需要。具體體現在應急處置中，行政主體不僅通過給付行為滿足需關照人群基本的生存需要；同時對其享有的基本權利進行保護，防止其權利丟失或遭受侵害。

在這種程度上，明確應急處置的公共服務理念，有利于對行政權擴張進行一定的限制，促進以權利為本位的社會性立法。其具體體現為在公共產品分配時要充分滿足人民群眾的基本生存需求，同時為保障公共產品的合理分配和有效供給而必須構建相應的模式。換句話來講便是當前對于突發事件的應急處置中不僅要最大限度地控制事態的蔓延，盡可能地降低其侵害性的同時，同等重要的是要保證其所選擇和運用的措施規范可行和有效。換句話來講便是在應對突發事件降低其損害性的同時還要保證應對決策中作出的部署充分有效，防止相關應對措施造成的二次侵害。

（二）從法律層面建立健全突發公共衛生事件的應急處置

從法律層面來面對應急處置和突發公共衛生事件的應對首要應著眼于憲法。即通過和利用憲法中的相關規定進而明確應急處置，然而現實中憲法中并未對突發公共衛生事件直接進行相應的法律規制，但這并不表明憲法中不涉及此項內容。反之，用“緊急狀態”對其進行界定。但具體表現在下位法中便指意不明。例如《突發事件應對法》中，并未明示“緊急狀態”的構成要件，同時也并未闡釋如何對應急與緊急狀態進行必要的轉化。如此，如何從憲法層面對應急處置進行法律規制的重中之重在于充分明示“緊急狀態”所針對的使用情形以及必要程序之間的轉化。

此外，建立健全應急處置法律體系還應著手于已有部分法律規定的及時修訂和完善。因為隨著時間的推移，突發公共衛生事件本身存在的突發性以及蔓延性也逐步增強，現有相關法律規定在某種程度上已然不能適應現實需求，因而實時進行必要的修訂和完善勢在必行。另外，還要進一步明晰基層組織在突發公共事件應對中的權責。基層組織在應對突發事件中占據著十分重要的地位，必須要保證基層有效應對。

1.2.2 術前準備 護理人員應當協助患者將出凝血時間、血壓血糖的測量、心電圖、B超、血尿常規等術前各項檢查做好。指導患者手術前3d禁止食用如豆漿、牛奶等容易產生氣體的食物,手術當天為了防止腸管積氣使結石定位的準確性和碎石效果受到影響,禁止患者飲水飲食。尿中白細胞含量和結石合并感染比較多的患者,治療前3d應當使用抗生素,對于高血壓患者應當遵照醫囑服用降壓藥。護理人員要注意為了使手術的有效安全性得以保障,對軟鏡的性能認真檢查[2]。

（三）合理劃分與分配應急處置權限職責

前文中，筆者已經闡述到當前應急處置以及應對突發事件中各主體之間權限不明以及邊界存在模糊等現象。上升到法律應對層面即進一步完善和劃分權限配置，同時還要充分發揮法律的權威性對其進行有效監督和懲處。

為此，筆者認為主要有以下措施：一要建立風險決策的追認機制。筆者將這里的風險決策追認機制主要附加于在應急處置中做出的某種程度上形式違法但實質合法合理的行為。二要明確各主體之間的權責劃分與配置。即面臨突發公共衛生事件，各主體之間的權責必須明確并進行合理劃分，突發公共衛生事件關乎社會公眾全體的安危，必須要明確多元主體及其應承擔的權利義務。三要違法必究。在處理應急事件以及應對突發事件中的重大違法行為，嚴重損害社會公共利益的應適當加快處罰程序，依法從嚴從重從快處罰。四要加強應對突發公共衛生事件中的必要監督和有效問責。

換句話講，作出應急決策的有關主體要維護其應對措施的有效性和針對性。其是否能在職責范圍內制定出切實有效的應對措施將直接影響到對于這一突發狀況的應對效果。一旦應對措施出現偏差或者應對不力必然要受到處罰。這就表明一定要建立切實可行的監督問責與約束制度體系，這一體系即科學有效的評估機制、建立全方位的監督系統以及及時的問責機制。

（四）增強應急處置效能

應急處置機制是一個涵蓋諸多方面、諸多內容的體制機制，因此完善應急處置效能必須要有所側重。即主要為改革應急防控、完善應急救助、健全應急補償和強化應急保障。

首先，在應急防控體制機制方面。有關應急預防與防控是一種事前預防和事中處理相結合的運行模式。其在應對突發公共衛生事件中處于遏制和有限阻礙事態向惡性加劇的重要位置。而當下在科學技術的迅猛發展下，應急處置中對于技術管理與治理的能力和要求愈來愈高?！罢呀浿饾u由傳統的享有應急決策的絕對主導逐漸演變為一種上下聯動和貫通的多元決策應對網，”［2］這就要求必須要與時俱進地建立健全更加嚴密而周全的應對網絡，即要進一步確保各項決策之間有效運轉和高速貫通，以防止其帶來的侵害性進一步擴大。

其次，在突發公共衛生事件當中，所謂的應急救助體系主要應表現為基本生存需要救助以及醫療救助方面。需要進一步予以明確是何時采取補償或賠償措施，何時采用應急救助措施。依筆者之見，針對在突發應急事件中必須要采用的手段造成的損害應當采用補償或賠償措施，而對于突發事件本身所造成的損害應當采用應急救助舉措。而由于突發應急事件的特殊性，其在某種程度上會存在資源相對緊缺的情況。在這種情況下，在充分有效的資源切實到來之前，應充分發揮應急救助的突出作用，最大限度地保障公民的基本生命、醫療安全。相關部門要做到各項措施在維護社會基本公共秩序的基礎之上的基本運轉。同時要因地制宜進行資源的合理調配，必須使公民享有最基本的醫療衛生保障與救助。

再次，健全應急補償體制機制。依筆者之見，在應對突發公共衛生事件中的應急補償主要包括兩種情況，即一方面是針對突發公共衛生事件所造成的醫療保險方面的補償；另一方面是在應急處置中對于政府綜合全局而做出的對部分土地、器械、工廠等進行合理征用的補償。在這種情況之下，應急補償主要通過“社會醫療保險統籌基金、社會救助基金、財政專項基金等渠道提取足額的專項風險準備金”。［3］同時還應該將應急補償更加具體和全面，即除了對上述兩種情形進行應急補償之外，還要對相應的人員進行嘉獎；即在面對突發公共衛生事件中作出較大貢獻的部分人員進行鼓勵與支持，可以通過資金或者頒發獎章等方式進行。同時在應急補償中要進一步明晰相關補償標準，也就是對于在標準內計算出的損失必須要全部進行補償，而對于標準之外抑或是難以計算的部分可基于其損害給予部分補償。

最后，應急保障主要應用于突發事件發生時資源以及物資的調配和監管，防止出現物資貧乏不能滿足群眾基本生活需要和社會正常運轉以及由于物資緊缺造成的哄抬物價等行為。就強化應急保障體制機制方面而言，主要是保障充足的資源儲備以及合理的資源分配與監管等。在保障資源充沛供應方面主要依靠于生產和運輸。

在生產方面，不能由于資源需求的緊迫性而降低對相應資源生產的質量期待，反而應該在加緊生產和籌備資源的同時進行相應的資源儲備，及時通過各種有力手段對資源儲備與利用進行追蹤與更新。此外在運輸環節中，原則上應當由應急指揮部門對物資運輸進行統一調配，違反者一律采用相應法律手段追究其責任，但不可否認的是當前非營利性組織在應急物資運輸中也占據著重要的作用。

換句話說，民間物資運輸也相當重要，這就要求對于進行物資捐助以及自發運輸的非營利組織同樣要采取相關手段進行監管和規制。同時，完善應急保障機制還要求加速完善應急物資保障體系，即專項經費，擴大公共衛生投入；加大醫療物資儲備量，擴容物資儲備庫；充分發揮相關物資生產企業的產能優勢，增加企業應急產能儲備，建立應急采購制度等，為治理提供物資保障等。

四、結語

突發公共衛生事件威脅公共安全，而采用切實可行的應急處置措施勢在必行。在面臨突發公共衛生事件時，一定要確保現有制度體系不會觸發結構性崩潰；那么對于當前如何確保制度體系不會觸發結構性崩潰方面最為有效的舉措，便是加大制度層面的覆蓋力度。即進一步完善當前在應急處置方面的相關法律法規。但這不是表明已有體制機制已經喪失效力，而是現階段要充分認識和運用現有體制機制，同時進一步反思與總結，著力發現并解決現有制度中所潛在的危險性因素。

我們要在充分認識和運用現有制度優勢的情況下，進一步反思和總結，進而采用切實可行的法律手段來糾正現有制度實施中所存在的偏差，積極完善和加快建立應急處置法律機制，形成及時應對和解決突發公共衛生事件的體制機制，激發各主體形成應急合力，推動構建多元合作、有序且高效的應急處置法律機制。但綜合觀察當前我國在面臨突發公共衛生事件中雖然總體上已經有了一系列制度且覆蓋面較為廣泛，但不可否認的是由于執行力較差以及人員能力素質參差不齊，在具體貫徹落實中會存在銜接不暢。

因此除了制度層面進行完善之外，還要加強對相關人員的執行力監督，同時也可以對人員進行針對性的培訓。以防在突發公共衛生事件來臨之時造成慌亂。總而言之，當前隨著經濟全球化的快速發展，各國之間不僅經濟聯系日益密切，同時也加快了人員流動性，這就警示我們要將應對視角和眼光拓展到整個國際層面，增強國際間的信息交流與互動。同時也要積極采取措施應對外來突發事件對我國造成的影響，將危害與損傷值降到最低。