行政訴訟原告資格判定之新路徑
——保護(hù)規(guī)范理論研究

李婷婷

（沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110870）

一、行政訴訟原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的歷史演進(jìn)

原告資格作為扣動司法程序的一個扳機，自一出現(xiàn)便深受廣大學(xué)者的熱議。行政訴訟作為監(jiān)督行政權(quán)力與保護(hù)公民權(quán)利的公法訴訟，其原告資格的判定標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)了四個階段［1］。縱覽我國這幾十年來行政訴訟原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展歷程，可以看出我國面對這一問題呈現(xiàn)出原告資格擴大化的趨勢。

直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)最初是行政訴訟法采用民事訴訟法的規(guī)定，將行政訴訟原告的判定核心界定于與本案有直接利害關(guān)系的主體。盡管這一標(biāo)準(zhǔn)能夠為明顯屬于被行政行為侵害的權(quán)利主體予以保護(hù)，但是卻忽略了可能的受侵害權(quán)利主體。

行政相對人標(biāo)準(zhǔn)。這是繼直接利害關(guān)系后進(jìn)一步將原告資格的判定交由法官決斷，被具體行政行為侵犯的主體，只要滿足2個條件：“認(rèn)為權(quán)益受損”和“有具體行政行為”，即可向人民法院提起訴訟，這將導(dǎo)致行政訴訟原告資格的判斷極具主觀性，同樣，只針對行政相對人，保護(hù)范圍可能略窄。

法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。基于前述原告資格標(biāo)準(zhǔn)的過于自由化傾向，1999年我國的相關(guān)司法解釋中，針對原告資格的標(biāo)準(zhǔn)采用了“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，在一定程度上具體化了原告的保護(hù)范圍，但是，也存在以法律明文規(guī)定權(quán)利為依據(jù)限縮公民權(quán)利之嫌。

利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。伴隨著2014年我國新修《行政訴訟法》，行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)也從此前的“法律上利害關(guān)系”，重新引申為“利害關(guān)系”，判斷標(biāo)準(zhǔn)更加主觀化，其本質(zhì)并未有更多改變，該標(biāo)準(zhǔn)一度成為我國行政訴訟原告資格判定的核心。但隨著行政訴訟案件類型的復(fù)雜化，被侵權(quán)種類的多樣化，如何更有效地保護(hù)受侵害主體的權(quán)益，賦予相應(yīng)的行政訴訟原告資格便成為研究的重點。

二、保護(hù)規(guī)范理論引入原告資格判定的必要性

（一）“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的局限性

自2014年我國新《行政訴訟法》對于原告資格采用了行政相對人以及與行政行為有利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)后，學(xué)術(shù)界對于“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”達(dá)成了一致認(rèn)可。并基于此，實務(wù)中主要采取三要件，即行政機關(guān)是否作出了行政行為、是否存在合法權(quán)益、權(quán)益受行政行為的侵害程度，來判斷原告是否具有起訴資格。

然而，究竟何為合法權(quán)益，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，存在“法定權(quán)利說”“隱含權(quán)利說”以及“值得保護(hù)利益說”。“法定權(quán)利說”以法條明文規(guī)定的權(quán)利為準(zhǔn)；“隱含權(quán)利說”一定程度上擴大了保護(hù)范圍，除了法條規(guī)定的權(quán)利，也將隱含于立法目的和原則中的權(quán)利納入其中；“值得保護(hù)利益說”在“隱含權(quán)利說”的層面上又加大了保護(hù)范圍。由此可見，針對合法權(quán)益的不同理解將導(dǎo)致實務(wù)中該標(biāo)準(zhǔn)的判斷更多依賴于法官的主觀判斷。因此，原告資格“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的模糊性將不可避免地與司法的確定性之間產(chǎn)生矛盾。

法律條文的模糊性，加劇了法學(xué)理論的似是而非，“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”缺乏具體可操作性，難以在個案中達(dá)成一致認(rèn)可，這就要求有更加規(guī)范并具操作性的理論來對此加以強化。2017年“劉某明案最高法裁定”便帶來了這一希望。

（二）保護(hù)規(guī)范理論的開放性

2017年“劉某明案最高法裁定”，將行政訴訟原告資格的判定回歸至行政實體法，以其中主觀公權(quán)力的存在作為行政訴權(quán)的前提，將客觀法規(guī)范所包含的私人利益保護(hù)目的與可以訴諸司法保護(hù)的請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，彌補利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的自由化邊緣化問題，將保護(hù)規(guī)范理論與主觀公權(quán)力引入并運用到行政訴訟原告資格的判定上來，引發(fā)了學(xué)界熱議。

保護(hù)規(guī)范理論作為一種舶來品，最初是源自德國19世紀(jì)后期，分為舊保護(hù)規(guī)范和新保護(hù)規(guī)范兩個階段。舊保護(hù)規(guī)范，以布勒的傳統(tǒng)“公權(quán)三要件”為代表，新保護(hù)規(guī)范以施密特·阿斯曼為代表，也就是現(xiàn)代的保護(hù)規(guī)范。而與此理論相伴而生的就是主觀公權(quán)力概念，即“個人為自身利益，可向國家要求為一定行為、不為一定行為或承擔(dān)一定容忍義務(wù)的法律權(quán)能［2］”。

從新、舊保護(hù)規(guī)范的共同點來講，兩者都主張將個人利益指向轉(zhuǎn)向法律規(guī)范的解釋。但是，不同之處在于，后者主要關(guān)注立法者的意圖，多采用歷史解釋方法，因此主觀臆測的問題便難以避免［3］。而前者，現(xiàn)下通行的保護(hù)規(guī)范則依賴于對當(dāng)下利益的客觀評價，是采用一種開放的，同時以客觀邏輯為導(dǎo)向的邏輯方法來論證原告資格的理論，運用法律解釋方法來論證主觀公權(quán)力，使得主觀公權(quán)力并非絕對確定，能夠根據(jù)時代主流觀點來發(fā)展塑造，進(jìn)而助推保護(hù)規(guī)范理論與時俱進(jìn)。雖然，對該理論的運用現(xiàn)在仍不乏質(zhì)疑，恐其不確定性。因此，將保護(hù)規(guī)范理論在中國本土進(jìn)行適用將是我們下一步發(fā)展的重點［4］。

三、保護(hù)規(guī)范理論的本土運用

運用保護(hù)規(guī)范理論來判定行政訴訟原告資格，并不意味著取代此前的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，而是要在此基礎(chǔ)上將“保護(hù)規(guī)范理論”作為“利害關(guān)系”的必要補充，彌補此前原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，將原告資格的判定納入全新的視角。通過對保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行中國式改造與重述，利用其理論的開放性賦予原告資格新的生命力，利用客觀法規(guī)范與請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合的方式重新框定行政訴訟原告資格的范圍，這是當(dāng)前原告資格判定問題研究的大勢所趨，將為我國的行政訴訟司法實踐提供充分的發(fā)展空間。

在“劉某明案最高法裁定”前，我國對于行政訴訟原告資格判定的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)大致可以等同于“不利影響”，但在此之后保護(hù)規(guī)范理論的引入，對于原告利益的保護(hù)跳出原有行政訴訟法明確列舉范圍的樊籬、進(jìn)一步平衡保障訴權(quán)與防止濫訴兩者之間關(guān)系將助力良多。保護(hù)規(guī)范理論要求行政機關(guān)在作出行政行為時，所參照的行政實體法及相關(guān)法律規(guī)范體系，是否要求考慮保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，即所謂的主觀公權(quán)力，將以此作為斷定受行政行為侵害的主體是否可以作為原告擁有向人民法院提起行政訴訟的資格。［5］對于行政實體法以及相應(yīng)的法律規(guī)范是否有這樣的考慮，則需要依靠法律解釋的方法。同時，對主觀公權(quán)力的探究，既要從法律明確規(guī)定出發(fā)，也要包括那些法律未明文規(guī)定但可以通過解釋推導(dǎo)出來的權(quán)力。

將保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行中國化適用，不僅符合國際上行政訴訟原告資格擴大化的趨勢，而且彌補了我國此前“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的弊端，能夠更好地保護(hù)行政相對人以外的受行政行為侵害主體的權(quán)益，能夠?qū)⒃尜Y格判定取決于法院和法官的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿Q于立法與行政，能夠考慮立法背后目的、宗旨可能涵蓋的私益保護(hù)性，將有利于我國法治政府、法治國家的建設(shè)。但是，對保護(hù)規(guī)范這一理論的運用，將對我國的法律解釋技術(shù)形成新的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該看到，保護(hù)規(guī)范在我國的發(fā)展運用必須歷經(jīng)一定階段后才能夠發(fā)展成熟，并逐漸成為與利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)并駕齊驅(qū)的判定行政訴訟原告資格又一大的助力。