我國行政法治發展與成就

秦 迪

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130000）

一、我國行政法律體系基本形成

（一）1949年新中國成立至1978年我國實行改革開放

隨著1954年《中華人民共和國憲法》和一批基本法律的頒布，社會主義法制開始建設，我國行政法學進入了一個與中國實踐相結合的新發展階段。自1949年至1978年，我國在行政立法方面頒布了大量行政組織法，例如1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》、1949年《中央人民政府政務院及其所屬各機關組織通則》、1950年《省人民政府組織通則》《市人民政府通則》等。同時在行政工作人員方面，也頒布了相關行政法規。例如1950年頒布的《政務院關于任免工作人員的暫行辦法》、1950年頒布的《政務院關于各級政府工作人員保守國家機密的指示》、1951年頒布的《政務院關于任免工作人員和招考干部訓練學校、訓練班學員的暫行規定》、1953年頒布的《各級人民政府人民監察機關設置人民監察通訊員通則》等。在行政管理方面，此階段以處理歷史遺留問題和基本的社會管理為主。例如1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1955年《農業生產合作社示范章程草案》和1957年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱1957《治安管理處罰條例》）等。這一時期我國行政立法以借鑒“蘇聯行政立法”為主，內容強調階級斗爭，例如1957年《治安管理處罰條例》，就被定位為“人民對各種壞分子實行專政的一個武器”。除此之外，該階段的行政立法大多原則籠統，精細化程度較低，未能形成系統的行政法律制度體系。

（二）1978年實行改革開放至今

1978年召開黨的十一屆三中全會，使我國行政法立法進入“現代行政法時期”，十一屆三中全會提到的“加強社會主義法制”“保障人民民主”一直影響至今。以1982年《憲法》作為我國行政法律體系的根本遵循，我國已經基本形成了由法律、行政法規、地方性法規、規章、地方規章等規范性文件構成的基本行政法律體系框架，包含了行政實體法到行政程序法的全體系行政法律制度。

從行政實體法來看，“行政三法”的相繼問世建立起我國行政行為法的基本法律框架，對行政處罰、行政許可、行政強制行為從設定主體、設定權限，行為主體、行使程序和權利救濟等進行了一系列明確細致規定，起到了制約行政權力、保障公民權利的重要作用。以2021年1月全國人民代表大會常務委員會頒布新修改的《行政處罰法》為例，這次修改貫徹落實了黨中央重大部署和決策，本著發展要立法先行、改革要于法有據的理念，鞏固執法領域已經取得的重大成果。實體法方面的修改內容主要體現了以下三個方面的特征：第一，我國新《行政處罰法》堅持以實際需求為導向，充分滿足國家機構改革和行政機制深化改革的需要。例如，本次修改增加行政處罰定義，確定了“不利處分”作為行政處罰行為的關鍵特征，增加了行政處罰種類，擴大了地方性法規設定行政處罰的權限，進一步規范了委托行為等。第二，我國新《行政處罰法》堅持權由法定的法治原則，貫徹落實黨中央全面推進依法治國的基本方略。例如，本次修改首次規定“綜合行政執法”，嚴格了行政執法責任等。第三，理論研究成果不斷被吸收到行政立法之中，例如本次修改即在行政處罰主觀要件方面采納了過錯推定原則。［1］

從行政程序法來看，1989年頒布的《行政訴訟法》，正式建立起我國“民告官”的行政訴訟制度，該法以“規范行政權，保護公民權利”為立法目標，我國法制建設開始轉向以人為本，構建起“權利本位”的行政法律體系。其次，我國也正在對行政復議立法進行試點，在不久的將來行政復議相關立法將全面修改，雖然我國現階段還沒有統一的“行政程序”立法，行政程序的相關規定散見于各行政法律規范的實體法之中，但隨著經濟社會的不斷發展，改革創新的不斷深入，經驗的不斷積累，我國行政法律體系也必將不斷地成熟和完善。

二、我國行政法學理論體系基本建立

（一）從“管理論”到“平衡論”的發展

新中國成立初期，受蘇聯行政法學的影響以及出于穩固新中國社會管理秩序的需求，我國行政法學理論研究以“管理論”為主流理論。“管理論”主張在行政機關和行政相對人之間，側重規范行政相對人的行為，以保證行政管理目的的順利達成。“管理論”思想指導下的行政立法大多強調“壓制型”行政模式，即采取偏強制性的手段管理公民，公民權利難以得到有效保障。隨著我國《行政處罰法》《行政訴訟法》和《行政復議法》相繼頒布，管理論思想越來越不能適應實踐的發展，逐漸產生“控權論”和“平衡論”思想。［2］“控權論”于20世紀80年代開始流行，其主張控制政府公權力，規范政府行政行為，其將“依法行政”作為其基本原則。以羅豪才為代表學者的“平衡論”則主張規范行政權力和保障公民權利二者應當保持平衡，該觀點認為行政主體與行政相對人之間呈現一種雙向互動關系，在這種互動關系之中，二者的權利義務應當保持均衡。此種理論下，行政機關應當提升軟性行政手段的適用范圍，減少命令、強制等手段的適用。平衡論的思想不僅為行政法的理論研究提供了新的研究框架和進路，同時也更能為當下面臨諸多挑戰的現代行政法提供更充分的理論支撐。

（二）行政法基本原則漸趨成熟

伴隨著行政法治理論與實踐的發展完善，我國行政法逐漸確立了六大基本原則，即合法性原則、合理性原則、程序正當原則、誠實守信原則、高效便民原則、權責統一原則。

1.合法行政原則。合法行政是行政法的首要原則，也是行政法律關系與其他法律關系的主要區別，該原則主要包括“法律優先”和“法律保留”，即行政機關的任何行政行為都應當在法律規定的框架下開展，必須得到法律的授權，不得與法律相抵觸。沒有法律規定的情況，行政機關也不得作出影響或者減損公民、法人或者其他組織合法權益的行為。該原則屬于滿足形式行政法治的要求，其與滿足實質行政法治要求的合理性原則一道實現行政法治基礎性原則。

2.合理性原則。在行政機關依法行政、滿足正當程序的基礎上，依法治國對行政行為提出了更高的要求，即行政行為必須滿足合理性原則。合理性原則的主要內容是公平公正對待、作出行政行為時應當考慮相關因素以及比例原則。該原則作為實現實質正義的重要部分，有助于公平正義價值的實現，也體現了對行政相對人合法權益的更高保障，實現行政程序與行政效率的動態平衡。以比例原則為例，其在我國《行政處罰法》《行政強制法》《行政復議法》《行政訴訟法》中都有所體現，例如《行政處罰法》第五條就明確規定了行政處罰應當符合過罰相當。我國《行政復議法》和《行政訴訟法》也將“明顯不當”列為審查標準。在我國的法治建設中，合理性也體現在行政法律體系的方方面面。

3.程序正當原則。我國一直以來有著“重實體輕程序”的傳統觀念，而程序正當原則作為現代國家行政立法的基本原則之一，其重要性越來越被立法者所重視。在我國1996年頒布的《行政處罰法》第一次明確了程序正當原則，并逐漸把這種觀念落實到一系列的制度規范之中。新修改的我國《行政處罰法》也進一步完善了行政處罰程序，使其更加科學理性。我國《行政訴訟法》也將“是否符合法定程序”作為判定行政行為違法的重要標準之一，違反法定程序的視情節輕重給予撤銷或者確認違法等判決。程序作為理性的產物，其程序制度的設計有助于整個社會，尤其是行政機關的理性運行。正當程序原則作為支撐形式正義的基石原則，目前我國已有規定的法定程序主要有：行政回避、行政聽證、申訴程序、告知程序、送達程序等。［3］

除上述較為重要的原則外，行政法基本原則還包括：其一，高效便民原則，主要包含兩個子原則：一是行政效率，行政機關禁止不合理延遲、拖延履行法定職責，應當遵守時限要求；二是便利當事人原則，行政行為過程中，應當秉持著便利當事人的服務態度和辦事原則。這也是建設服務型政府的重要體現。其二，誠實信用原則，即要求行政行為發布的信息、作出的行政行為應當真實、有效，并且保持一定的穩定性，加強政府公信力，不能朝令夕改。其三，權責一致原則，要求行政機關依法行政，行使行政權力應當受到相應的監督、承擔相應責任。一方面要賦予行政機關履行行政職責的必要權力，加強執行力，提高行政效率，保證政令暢通，另一方面要求政府用權受監督，嚴格依法定授權按照法定程序，做到依法行政，否則將受到法律上否定的不利評價，承擔相應的法律后果。

三、我國行政理念實現重大轉變

（一）從“依政策辦事”向“依法行政”轉變

新中國成立后，面臨的艱巨任務是在短期內快速使國家恢復農業、工業生產，平穩過渡到社會主義生產建設上來，這是1949年至1956年黨和政府的工作重心。當時頒布的行政立法多為行政組織方面的立法，且行政管理立法水平有限，可執行性較差。因此，該時期行政工作仍以黨中央重大決策、會議文件、上級指示為主。1978年十一屆三中全會召開后，彭真同志明確表示“要從依靠政策辦事逐漸過渡到不僅依靠政策還要建立健全法制，依法辦事”。1993年我國《政府工作報告》首次提出“依法行政”，同年國務院《關于加強政府法制工作的決定》進一步明確了依法行政的意義和要求內容。1997年，黨的十五大更進一步，在“依法行政”的基礎上明確提出將“依法治國”作為基本方略。2004年我國《全面推進依法行政實施綱要》則正式提出要推進依法行政，建設法治政府。黨的十九大把全面依法治國上升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。黨的各次會議和習近平總書記的重要講話都體現了行政法治在推進我國全面依法治國中的重要地位，行政法治的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。在推進依法行政、實現行政法治的過程中，深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的精髓要義，堅持黨的全面領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。我國的行政法治也必將在“十四五”規劃和2035遠景目標中不斷完善和發展，努力適應經濟社會發展的需要，發揮法治保障的基石作用。

（二）從“管制型政府”向“服務型政府”轉變

新中國成立后，我國開始實行計劃經濟，在此種環境下，政府可以稱之為“全能政府”，其特征是以強制性手段管理控制國家經濟、文化、社會事務，公共空間、社會生活被公權力全面滲透，處于行政權力的管理控制之下。1978年后，我國開始發展中國特色社會主義市場經濟，市場活力得到很大釋放，經濟的快速發展和行政理論研究的不斷深入都對政府提出了更高的要求，在中國共產黨的領導下，我國政府體制開始走上改革之路。回顧歷史，歷次的政府體制改革都在不斷精簡政府機構，轉變政府職能，以適應經濟發展的腳步。黨的十六屆六中全會正式提出了“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的任務。改革開放40年來，我國不斷深化對服務型政府建設的認識，尤其是黨的十八大以來，政府機構繼續縱深改革，推進政府職能加速向服務型轉變。我國也實現了從“管制型政府”向建設“堅持以人民為中心”“全心全意為人民服務”的服務型政府的重大歷史轉變。