《中國共產黨黨內監督條例》中的報告制度及其機制構成

中共山東省委組織部副部長 龔文東

2016 年10 月27 日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱“黨內監督條例”）是新時期黨內監督的基礎性文件，明確了黨內監督的目的和依據，闡述了黨內監督的指導思想、基本原則、監督內容、監督對象、監督方式和強化自我監督、構建黨內監督體系等重要問題，要求全黨一體執行，是新時期全面從嚴治黨，強化黨內監督，保持黨的先進性和純潔性的重要制度依據。在這部重要的黨內法規中，有許多創新性的制度設計，在監督方式和監督機制方面都發生了顯著的變化。其中用較大的篇幅提到了各種報告制度，本文嘗試歸納和分析黨內監督條例中的這些報告制度，以利于對黨內監督工作的理解和把握。

一、黨內監督條例中規定的報告制度

在黨內監督條例中重點提到了七種報告制度，分別是違規違紀知情報告制度、述責述廉報告制度、個人事項報告制度、違規干預記錄報告制度、工作報告制度、信訪情況報告制度、整改報告制度。

1.違規違紀知情報告制度

違規違紀知情報告制度是指黨的各級組織和黨員在發現黨的干部有違反黨紀黨規的行為時應當及時向黨組織報告的制度要求。根據監督的不同層級和不同情形，違規違紀知情報告可分為各種情況： 第十二條規定中央委員會成員必須嚴格遵守黨的政治紀律和政治規矩，發現其他成員有違反黨章、黨紀的行為時應當堅決抵制并向黨中央報告；第十七條第二款規定了黨委（黨組）領導班子成員發現班子主要負責人存在問題，應當及時向其提出，必要時可以直接向上級黨組織報告；第二十六條第三項規定了紀委發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告；第二十八條第一款規定了紀委派駐紀檢組發現被監督單位領導班子及其成員和其他領導干部的問題應當及時向派出機關和被監督單位黨組織報告；第三十五條第三項規定了黨的基層組織發現黨員、干部違反紀律問題要及時教育或處理，問題嚴重的應當向上級黨組織報告；第三十七條規定了有關國家機關發現黨的領導干部違反黨規黨紀需要黨組織處理的應當及時向有關黨組織報告。審計機關發現黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告，必要時向上級黨組織報告。違規違紀知情報告制度是黨內同級監督和民主監督的重要方式和手段。

2.述責述廉報告制度

黨內監督條例在第二十三條規定了黨的領導干部應當每年在黨委常委會（或黨組）擴大會議上述責述廉，接受評議。述責述廉報告應當載入廉潔檔案，并在一定范圍內公開。從以前的述職述廉變成現在的述責述廉，一個字的變化體現了黨內監督強調了黨的領導干部的責任意識，并通過一定范圍內的公開強化了黨內的民主監督。這里的“責”和“廉”包含了黨的領導干部在從嚴治黨的主體責任、黨風廉政建設和反腐敗的主體責任以及廉潔自律上的落實和完成情況。

3.個人事項報告制度

黨內監督條例第二十四條規定了領導干部個人事項報告制度，報告內容包括三個方面：一是個人有關事項（十四項內容），二是個人及家庭重大情況，三是離開工作崗位或者工作所在地的情況。有關部門（主要指組織部門）應當對個人事項報告加強抽查核實，對虛報瞞報、篡改偽造的要嚴肅查處。個人事項報告成為考察領導干部是否遵守組織紀律的重要依據，并作為未來進一步加強領導干部個人信息公開的重要基礎，成為黨內民主監督的重要方式和手段。

4.違規干預記錄報告制度

黨內監督條例第二十五條規定了黨的領導干部插手干預重大事項記錄制度，發現利用職務便利違規干預干部選拔任用、工程建設、執紀執法、司法活動等問題應當及時向上級黨組織報告。違規干預記錄報告制度對黨的領導干部插手干預重大事項提供了一個預防和限制機制，是加強黨內民主監督的重要手段。

5.工作報告制度

黨內監督條例第二十六條第三項規定了下級紀委至少每半年向上級紀委報告1 次工作，每年向上級紀委進行述職。紀委的工作報告制度保證了紀委對同級黨委的監督工作能夠有效開展，通過下級紀委向上級紀委定期報告，實現了上級紀委及時了解和掌握下級黨委的情況，加強了上級紀委和同級紀委的監督。

6.信訪情況報告制度

黨內監督條例第二十九條規定了紀委在處理信訪舉報時，對社會反映突出、群眾評價較差的領導干部情況要及時報告。這是紀委在處理本級管轄的領導干部信訪線索時對反映突出和強烈的領導干部要進行專門處理，給予特別關注，對這類信訪應向同級黨委和上級紀委同時報告。

7.整改報告制度

黨內監督條例第四十一條規定黨組織對監督中發現的問題整改后要將整改結果及時向上級黨組織報告，必要時可以向下級黨組織和黨員通報，并向社會公開。整改報告加強了黨內監督結果的信息公開，有利于社會監督。

二、黨內監督條例中的報告制度的機制構成

上述的七種報告制度體現了黨在強化監督的機制設計方面的有益嘗試，呈現出鮮明的特點。這些機制包括：自上而下的縱向監督機制、責任分立的制約機制和倒逼機制、信息公開及自下而上的民主監督機制，具體表現在以下幾個方面：

1.通過明確下級向上級報告責任的約束方式加強了上級黨組織對下級的監督。黨內監督的權威和責任來自于各級黨組織，主要體現為自上而下的監督，但由于方法和手段的限制，監督的效果仍有待提高。明確了報告責任有助于豐富監督的形式和手段，規范了監督的信息來源和渠道，加強了自上而下監督的能力，同時督促上級帶頭履行監督職責，推動落實全面從嚴治黨的主體責任。

2.通過對不同主體的報告責任的明確，將監督責任分散落實到具體的各類主體身上，強化了不同主體之間相互制約的責任機制。這些規定構成了黨內監督的嚴密體系，既有實體內容，又有監督保障，有利于促進各級黨組織及其負責人扛起主體責任，瞪大眼睛、伸長耳朵，抓早抓小、防微杜漸，把黨內監督落到實處。在黨委(黨組)的監督中，要求建立違規干預記錄報告制度，在重要領域和重大事項上賦予了黨員和干部監督的職責，對領導干部試圖插手干預產生威懾作用，制約了違規用權的行為，倒逼領導干部謹慎用權。

3.通過信息公開和基層黨組織與黨員的報告制度實現了社會輿論和普通黨員對領導干部的民主監督。由于信息受限，監督手段、監督通道、監督路徑不夠等，就使得下對上的監督有難度。《條例》規定利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，并建立違規違紀知情報告制度、信訪情況報告制度和整改報告制度，解決民主不夠和集中不夠的問題。監督要落實到基層組織，對違規違紀知情報告責任的規定，充分尊重黨員主體地位，強調黨員應當以高度負責的態度，行使黨員權利，最大范圍地賦予了廣大黨員干部和黨組織開展監督的職責，強化了民主監督機制。

三、黨內監督條例中的報告制度的運用

這些機制的建立為進一步強化監督提供了有效的機制保障，但要更加有效地發揮監督作用，還需要建立更加詳細的配套制度體系。以違規干預記錄報告制度為例，我們可以觀察一下報告制度的監督作用發揮所需的制度配套情況。

十八屆四中全會公報中就提出：“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”

2015 年3 月18 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，明確了司法人員對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況應當全面、如實記錄，做到全程留痕，有據可查；明確了領導干部違法干預司法活動的具體行為內容；明確了司法人員的記錄行為受法律和組織保護，領導干部不得對司法人員打擊報復。

2015 年3 月30 日，中央政法委印發了《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，進一步明確了對司法人員違規干預司法活動、過問案件的問責、處理和處分的規定。

2015 年8 月19 日，最高人民法院印發了《人民法院落實〈領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定〉的實施辦法》，將領導干部干預司法活動的特別事項進一步細化為15 項，并對記錄、通報和問責作出了詳細的工作程序規定。

2019 年8 月23 日，最高檢印發《關于建立過問或干預、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的實施辦法》，把記錄報告的重大事項，從司法辦案擴大到干部選拔任用、項目安排、工程建設、監督執紀等5 個方面。

2020 年4 月9 日，最高檢制定印發《關于執行“三個規定”等重大事項記錄報告制度若干問題的工作細則》，進一步規范重大事項填報工作。

為保證規定執行的效果，還通過公開通報的方式加強督促落實。2015 年11 月6 日，中央政法委公開通報了北京、上海、江蘇、云南等地5 起領導干部干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內部人員過問案件的典型案件。2016 年2 月1 日，中央政法委再次通報7 起領導干部干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內部人員過問案件的典型案件。2020年5 月7 日，最高檢召開新聞發布會，通報全國檢察機關落實“三個規定”的工作情況。截至2020 年3 月，全國檢察機關共主動記錄報告2018 年以來過問或干預、插手檢察辦案等重大事項18751 件，其中反映情況、過問了解的占96.5%，干預插手的占3.5%。

上述的這些規定和措施不但明確了記錄、報告、追責的具體要求，還明確了公開通報的要求和實施程序，使得對領導干部違規干預插手司法活動的監督和問責程序清晰明確，操作和執行均有據可行。違規干預司法活動記錄報告的相關配套制度的制定保證了違規干預記錄報告制度的有效實施和落實。因此，要使黨內監督條例能夠有效發揮作用，認真學習和領會黨內法規的內容和要求是必要的，但同時配套建立相關要求的制度體系也是非常重要的，需要在相關領域的制度設計落實落細，這樣才能真正充分有效地發揮黨內監督條例的作用。比如在選人用人領域、基建工程領域和招投標領域都有必要依照違規干預記錄報告制度的原則，參考司法領域的做法，建立有效的、可執行的違規干預記錄報告制度體系。