農村傳統村落文化立法保護新探

劉娟

【關鍵詞】 傳統村落 農村 立法保護

黨的十九大報告提出，“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興”。傳統村落文化是中國特色社會主義文化的重要組成部分。對傳統村落文化的保護，也是隨著人們對傳統文化價值認識的提升而不斷進步的。因此，應站在治國理政和文化安全的角度推進傳統村落文化立法保護工作。當前，理論上還缺乏立法促進傳統村落文化發展與保護的有借鑒價值的成果。傳統村落保護不僅要保護好村落實體，更要保護好其中蘊含的“活態文化”。在對傳統村落文化進行專項立法保護的過程中，建議先將全國人大的相關立法工作作為首要任務，再由地方人大進行具有本土適應性的補充與調整，通過對傳統村落保護進行立法，進一步明確傳統村落保護的法律責任，健全配套政策，將村落及其文化保護納入法制化、規范化軌道。

強調立法的整體性是傳統村落文化立法保護的重要原則

由于立法缺乏整體性的問題主要體現在缺乏配套機制、政策上，因而，在下一階段的立法過程中，需要專門研究制定傳統村落保護的相關政策。應鼓勵鄉村制定傳統村落保護的村規民約。2018年12月27日，民政部、中組部、全國婦聯等7部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》提出，到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約，這對鄉村振興是一個利好消息。在區域規劃上，要充分兼顧好農村城鎮化發展與傳統村落文化保護雙重目標，通過立法明確傳統村落在土地流轉、產業發展、旅游項目開發、就業崗位保障、社會保障等方面享有政策支持，從而保障傳統村落村民的切身利益。在財政方面，要認識到物質既是傳統村落文化保護的基礎，也是農村傳統村落文化立法能夠落到實處的前提條件。因此，在下一階段的立法工作中，應以法律形式明確各級政府在傳統村落文化保護方面的財政責任，為被收錄于傳統文化名錄的傳統村落的非物質文化遺產保護、古建筑修繕等工作提供充足預算，避免農村村落文化因經濟因素而失傳或遭到破壞。

在智力支持上，鑒于傳統村落文化保護工作兼具物質性與文化性的特殊情況，在下一階段的立法工作中，不僅要對物質上、組織上的保障作出規定，更應該作好智力支持：一方面，相關法律法規都需要經過專家咨詢以及專業的傳統村落文化調研工作后才能明確通過，各項條款的一切內容都需要遵循“避免村落文化異化、變味”的原則，避免村落文化在保護傳承的過程中出現不科學決策;另一方面，保護傳統村落文化也需要激勵，因此，在立法過程中可以考慮以地方法律法規的形式明確激勵對象，譬如，要對保護傳統村落文化成績突出的學術組織、非物質文化遺產傳承人等給予充分激勵，尤其應重點鼓勵學者探索如何在完整保護傳統村落文化基因的前提下，改善當地居民的生活水平與經濟條件等重大課題。

推進國家和地方立法銜接是傳統村落文化立法保護的關鍵環節

推進國家和地方立法銜接是農村傳統村落文化立法保護的關鍵環節。從技術層面上看，國家立法對地方立法的依據及指導作用必須加強;同時，地方立法的獨立性必須予以重視，在平等協商基礎上，應適當擴大地方立法權，這將有利于地方法律體系建設。

2015年修訂后的《中華人民共和國立法法》賦予設區的市、自治州地方立法權，古村落保護則可在此次立法主體擴容后列入。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）指出要“強化鄉村振興法治保障”。因此，在傳統村落保護過程中，應明確國家立法占主導地位，嘗試從國家和地方兩個層面指定傳統村落保護相關法律，國家立法要為地方性法規制定內容、總體布局等提供權威尺度參考，從而對傳統村落文化進行調適。地方立法也并非與國家立法相對立，而是國家立法的有益補充，地方立法是傳統村落保護所涉具體法律制度、措施的直接來源，要充分體現國家立法中所不能考慮到的地方特殊性和所制定規章的有效性，只有這樣才能使立法針對性更強，執行效果更好，充分發揮國家立法和地方立法的共同作用，使傳統村落得到有效保護。要積極推進地方出臺傳統村落保護的相關法律，與國家立法共同形成傳統村落法律保護體系。

傳統村落保護的相關高位階專項法律尚屬空白，其所依據的《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》在保護對象、認定程序、審定標準體系等方面有交叉，存在保護不力的問題。因此，各地制定地方性法規要與國家層面相關法律法規相銜接，設區的市、自治州可以先行制定相關地方性法規，自治縣人大可通過自治立法權制定單行條例。

通過立法保障傳統村落規劃的科學性是傳統村落文化立法保護的具體內容

各地區應盡快出臺傳統村落文化遺產保護辦法和細則，建立健全各部門聯合執法機制，對本行政區傳統村落文化傳承保護進行監督管理，監督規劃實施和建設項目的落實，規范傳統村落文化的傳承保護秩序。《意見》指出，要“做好頂層設計，注重規劃先行”。強化鄉村振興規劃引領，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。此外，《意見》還要求各地在傳統村落文化保護規劃中建立專家審查制度、巡查制度，保障村民在規劃中的利益訴求和基本權利，等等。雖然目前農村在傳統村落文化保護上尚缺乏規劃相關的規定，但可以借鑒國內外傳統文化保護實踐做得較好的地方經驗，為傳統村落文化保護規劃編制合理內容。譬如：可以借鑒《蘇州市古村落保護條例》中關于科學性、保障村民利益訴求表達的相關內容，也可以借鑒貴州省《省人民政府關于加強傳統村落保護發展的指導意見》的相關內容，針對農村傳統村落文化的保護需要，將既有法律法規中關于非物質文化遺產保護規劃的內容進行整合。同時，國家立法與地方立法之間的關系也應該遵循主導與補充完善的關系。在實踐過程中，國家立法無法完全涵蓋各地方傳統村落文化保護的每一個方面，也并非所有問題都能夠通過司法途徑處理，如何解決傳統村落文化保護與當地居民外遷尋求發展之間的矛盾、如何明確城鎮化與傳統村落文化保護之間的關系等，這些都需要通過地方條例來具體落實。

以西藏自治區為例，在目前針對非物質文化遺產保護出臺的地方性法律法規中，并沒有針對傳統村落文化保護規劃的內容，僅僅在2014年出臺的《西藏自治區實施〈中華人民共和國非物質文化遺產法〉辦法》第七條規定，縣級以上人民政府應當將非物質文化遺產保護工作納入國民經濟和社會發展計劃及城鄉建設發展規劃。在下一階段的立法活動中，西藏可以落實好上位法精神，并參考其他地區的相關立法經驗，根據本地區傳統村落文化保護需要加入傳統村落文化保護的相關內容，制定地方規劃并確保其貫徹落實，從而強化西藏傳統村落文化保護規劃工作的科學性、有效性。

實施鄉村振興戰略，離不開傳統村落。唯有建章立制、依法辦事，通過立法保護農村傳統村落文化，才能使其煥發生機和活力，使傳統村落數量不減少的同時“傳統”特色高質量傳承。《意見》為農村傳統村落文化立法保護提供了新機遇。農村有著厚重的傳統文化積淀，傳統村落文化因其多樣性、地域性特征而顯現出鮮明的地域風格，蘊含著豐富的文化價值、經濟價值和歷史價值。我國農村的傳統村落文化，本質上記錄了數千年來人類文明的發展歷程。保護傳統村落文化，就是保護農村燦爛文化遺產，也是推進村落物質文明和精神文明建設的體現。