我國青少年體育行政法規(guī)制定的意義、現(xiàn)狀及思路探究

張家偉

（國家體育總局體育文化發(fā)展中心，北京 100061）

青少年是國家的未來、民族的希望，黨和國家歷來重視青少年體育工作，關心青少年健康成長。但長期以來廣大青少年的體質健康問題依然突出。近年來，每年的全國“兩會”，人大代表和政協(xié)委員都會圍繞青少年體質健康問題和競技體育后備人才培養(yǎng)問題提出建議和提案，呼吁政府有關部門研究解決。在當前全面依法治國的時代背景下，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治是重要依托，具體到青少年體育領域，同樣需要法治保障，必須通過立法保障的途徑促進青少年體育法治化發(fā)展。目前，我國已有《體育法》，鑒于青少年體育作為體育的一部分，不可能再專門制定一部針對青少年體育的法律，但可由國務院行政立法即制定行政法規(guī)。

1 我國青少年體育行政法規(guī)制定的重大意義

1.1 貫徹黨和政府發(fā)展青少年體育意志的需要

黨中央、國務院一直高度重視我國青少年體育事業(yè)發(fā)展，少年強則中國強，體育強則中國強。2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提道：“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健?！?016 年，中共中央國務院發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提道：“促進重點人群體育活動”，將青少年列為重點人群，同年國務院發(fā)布的《全民健身計劃（2016—2020 年）》規(guī)定：“將青少年作為實施全民健身計劃的重點人群”。2020 年，中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過的《關于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》指出：“深化體教融合促進青少年健康發(fā)展，要樹立健康第一的教育理念，推動青少年文化學習和體育鍛煉協(xié)調發(fā)展，加強學校體育工作，完善青少年體育賽事體系，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質、健全人格、鍛煉意志，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人?！边@些政策正是黨和政府推動青少年體育發(fā)展的意志體現(xiàn)，有必要通過行政立法形式予以貫徹。

1.2 進一步細化保障憲法、法律賦予青少年的體育權益的需要

落實憲法和法律關于公民權利的保障，是法治的核心要素之一。《憲法》第四十六條第二款規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展?！睂η嗌倌陙碚f，青少年體質健康發(fā)展是青少年的基本權利，對國家來說，保障青少年體質健康發(fā)展成為國家的義務?！稇椃ā肪褪且試一痉ǖ男问酱_保了青少年體質健康發(fā)展的基本權利，明確了國家的義務。發(fā)展青少年體育，保障青少年體育權利，顯然成為憲法權利保障的應有內涵。《體育法》第五條規(guī)定：“國家對青年、少年、兒童的體育活動給予特別保障，增進青年、少年、兒童的身心健康?！?“特別保障”便應是立法保障，因為有法可依是國家所有保障的前提條件。有了《憲法》《體育法》相對宏觀的指向，通過行政法規(guī)將《憲法》《體育法》賦予青少年的體育權益進一步做出細化規(guī)定，使之具有針對性和可操作性，能更有效地保障青少年體育權益。

2 我國青少年體育行政法規(guī)制定的立法現(xiàn)狀考量

從中國普法網法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫搜索得知，在國家層面，現(xiàn)行有效的專門針對青少年體育的行政法規(guī)規(guī)章中，有行政法規(guī)1部，即1990年經國務院批準，國家教委、國家體委令發(fā)布，2017 年修正的《學校體育工作條例》；有規(guī)章5 部，分別為1997 年國家教委發(fā)布的《全國學生體育競賽管理規(guī)定》，2011年國家體育總局、教育部發(fā)布的《中等體育運動學校管理辦法》《少年兒童體育運動學校管理辦法》，1999 年財政部、國家體育總局發(fā)布的《全國體育高水平后備力量專項經費管理辦法》，2013 年國家體育總局、教育部發(fā)布的《體育傳統(tǒng)項目學校管理辦法》。通過對1 部行政法規(guī)和5 部規(guī)章梳理分析發(fā)現(xiàn)，其在涵蓋范圍、法律位階、條款的時代性等方面存在不足。結合新時代青少年體育面臨的挑戰(zhàn)和使命，有必要制定一部符合時代發(fā)展特征的行政法規(guī)，破解青少年體育發(fā)展實踐中存在的問題。

2.1 現(xiàn)行立法未能全面涵蓋青少年體育的范圍

若基于涵蓋范圍分析以上行政法規(guī)和規(guī)章，首先需要了解青少年體育的涵蓋范圍。青少年體質健康需要學校、社會、社區(qū)和家庭的全面參與，不能摒棄任何一個有機因素，要形成一個科學健全的青少年體育網絡體系。可見，青少年體育涵蓋范圍涉及學校體育、社會體育、社區(qū)體育和家庭體育4 個方面。從現(xiàn)行有效的行政法規(guī)規(guī)章來看，任何一部都無法全面涵蓋青少年體育的范圍，整體上比較零散，實踐中很難形成青少年體育發(fā)展的合力。《學校體育工作條例》僅限于學校的體育，《全國學生體育競賽管理規(guī)定》《中等體育運動學校管理辦法》《少年兒童體育運動學校管理辦法》《全國體育高水平后備力量專項經費管理辦法》《體育傳統(tǒng)項目學校管理辦法》是對青少年體育某一項業(yè)務管理的規(guī)定，即使5 部規(guī)章內容合在一起，也無法全面涵蓋青少年體育的范圍。既然1 部行政法規(guī)和5 部規(guī)章未能全面涵蓋青少年體育的范圍，那未被涵蓋的部分就在立法之外，只能靠一些政策性文件開展工作，實踐中的法律效力和執(zhí)行力無法得到保障。

2.2 規(guī)章的法律位階相對較低

相對于法律和行政法規(guī)，以上5 部規(guī)章的發(fā)布主體為國務院組成部門（原國家教委、原國家體委、財政部）或國務院直屬機構（國家體育總局），規(guī)章的法律位階相對較低，其權威性和受重視程度相對偏弱。而《學校體育工作條例》是否仍屬行政法規(guī)范疇，其法律位階是否仍能和行政法規(guī)相當也值得商榷?！读⒎ǚā返谄呤畻l第一款規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十七條第一款規(guī)定：“國務院法制機構應當根據(jù)國務院對行政法規(guī)草案的審議意見，對行政法規(guī)草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公布施行?！倍褟U止的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第十五條規(guī)定：“經國務院常務會議審議通過或者經國務院總理審定的行政法規(guī)，由國務院發(fā)布，或者由國務院批準、國務院主管部門發(fā)布?！?990 年發(fā)布的《學校體育工作條例》由國家教委、國家體委依據(jù)原《行政法規(guī)制定程序暫行條例》發(fā)布實施，已不符合現(xiàn)行的由總理簽署國務院令公布施行的規(guī)定，且至今沒有對發(fā)布主體進行修改。以新的標準判斷，《學校體育工作條例》是否仍屬行政法規(guī)范疇值得商榷，其法律位階和效力是否仍等同于行政法規(guī)同樣值得商榷。

2.3 部分條款落后于時代內涵

以全國大學生運動會和全國初中中學生運動會的舉辦為例，《學校體育工作條例》第十五條第一款規(guī)定：“全國初中中學生運動會每3 年舉行一次，全國大學生運動會每4 年舉行一次。特殊情況下，經國家教育委員會批準可提前或者延期舉行?！薄度珖鴮W生體育競賽管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“全國大學生、初中中學生運動會由國家教委、國家體委、共青團中央聯(lián)合主辦，中國大學生體育協(xié)會或中國初中中學生體育協(xié)會協(xié)辦。全國大學生運動會每四年舉辦一次；全國初中中學生運動會每三年舉辦一次，如遇特殊情況可提前或順延舉行。”而實際情況是教育部、國家體育總局、共青團中央已將全國大學生運動會和全國初中中學生運動會合并為全國學生運動會，全稱為中華人民共和國學生運動會，每3 年舉辦一屆，每屆按大學生組、初中中學生組分類，同時同地舉行。更名后第十二屆全國學生運動會已于2014 年在上海舉辦，第十三屆全國學生運動會已于2017 年在浙江杭州舉辦。相關規(guī)定滯后于時代要求的現(xiàn)象，對青少年體育發(fā)展的規(guī)范和引領作用大打折扣。

3 我國青少年體育行政法規(guī)制定思路

前文提到，有必要制定一部符合時代發(fā)展特征的行政法規(guī)，破解青少年體育發(fā)展實踐中存在的問題。這就需要明確未來新的行政法規(guī)制定的定位、理念、框架內容。

3.1 立法定位

在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成我國社會主要矛盾的新時代，站在更高起點上，以滿足廣大青少年美好生活需要，促進青少年體育更高水平、更高質量的發(fā)展，應是制定青少年體育行政法規(guī)的目標。其在篇章結構設計上應緊緊抓住青少年體育發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和核心要素，聚焦“促進”做文章，定位于對青少年體育的促進上，行政法規(guī)的名稱建議為《青少年體育促進條例》。

3.2 立法理念

3.2.1 依法治理理念當前法治成為經濟社會發(fā)展的主旋律，法治的核心在于規(guī)范公權力和保障公民權利。發(fā)展體育事業(yè)是政府代表國家履行的職責，以法治思維和法治理念，正確和規(guī)范行使權力，保障人民體育權利，促進體育發(fā)展，是政府義不容辭的責任。促進青少年體育發(fā)展，政府應履行什么樣的職責，怎樣履行職責，在社會主義市場經濟條件下，怎樣更好地發(fā)揮政府作用，最大限度地激發(fā)市場主體活力，是需要考慮的。

3.2.2 多元參與理念多年來，主體單一是青少年體育發(fā)展過程中存在的問題之一。近幾年來，國家從宏觀層面開始倡導社會化，引導多元主體參與青少年體育發(fā)展。促進青少年體育發(fā)展，需要樹立起政府主導下的多元參與理念，構建完善的青少年體育治理體系，形成政府有力主導、部門高效協(xié)同和社會有效參與，協(xié)同推進青少年體育發(fā)展的新常態(tài)。

3.2.3 普及和提高理念加強競技體育后備人才培養(yǎng)和促進青少年身體素質提高是我國青少年體育工作的兩大重點任務。一方面通過廣泛開展青少年體育活動，提高廣大青少年身體素質；另一方面通過發(fā)掘運動能力強、運動成績好的青少年，選拔到專業(yè)體?；驅I(yè)運動隊，作為競技體育后備人才繼續(xù)予以培養(yǎng)，使其在國內國際大賽上取得優(yōu)異成績。這兩者是青少年體育的兩大重點任務，缺一不可。

3.2.4 從幼兒到青少年全過程理念幼兒體育以往是被忽略的，近幾年得到了各級體育行政部門的重視，各地在幼兒體育方面進行了有益探索，如浙江2014年成立了浙江省幼兒體育協(xié)會，促進幼兒體育在浙江的全面發(fā)展?！皬耐尥拮テ稹钡玫搅嗽絹碓綇V泛的接受和實踐?，F(xiàn)有的體育領域的行政法規(guī)規(guī)章中，還沒有涵蓋幼兒群體，從幼兒到青少年的全過程理念是需要貫徹的。

3.3 框架內容

3.3.1 學校體育學校體育中的學校，應做擴大解釋，既應包括《學校體育工作條例》中的普通中小學、農業(yè)中學、職業(yè)中學、中等專業(yè)學校、普通高等學校，也應包括各級各類體校，還應包括幼兒園。普通中小學、農業(yè)中學、職業(yè)中學、中等專業(yè)學校、普通高等學校的體育課教學、課外體育活動、課余體育訓練和體育競賽等，各級各類體校的規(guī)范化建設和運動員訓練、文化學習、競賽、向上輸送以及教練員執(zhí)教、培訓、職稱評聘等，幼兒園的幼兒體育興趣培養(yǎng)、幼師體育執(zhí)教技能培訓等，都需要進一步完善和提升。

3.3.2 社會體育在學校以外，社會提供了廣泛的體育供給，青少年體育俱樂部等青少年體育社會組織發(fā)揮了不可忽視的作用，是發(fā)展社會體育的重要載體。要規(guī)定鼓勵、支持、引導、監(jiān)管青少年體育社會組織健康發(fā)展，不斷優(yōu)化服務，通過稅收優(yōu)惠、項目支持、政府購買服務等不同形式，為其提供空間環(huán)境和政策條件。在發(fā)展青少年體育方面做出貢獻的如取得相應大賽成績的，要給予獎勵扶持。要降低準入門檻，合理靈活運用備案制，加強事中事后監(jiān)管等。

3.3.3 社區(qū)體育社區(qū)是青少年課外活動的主要地點，社區(qū)的體育公共基礎設施、體育組織、體育社會指導員和日常開展體育活動等，為青少年參與體育活動提供有利的條件。目前社區(qū)開展青少年體育活動的動力不足，社區(qū)青少年體育組織普遍缺位，需要賦予社區(qū)在發(fā)展青少年體育方面的職責，如加強社區(qū)體育公共基礎設施建設、滿足青少年體育器材需求，依托社會力量創(chuàng)建各類青少年體育社會組織，廣泛開展青少年體育活動，培訓社會體育指導員等，使青少年在家門口就能享受體育服務。

3.3.4 家庭體育家庭體育主要是親子活動，近年來受到眾多家庭的歡迎。例如，相關社會機構組織家庭運動會，以家庭為參賽單位，父母和孩子共同完成一項比賽，帶動了家庭體育發(fā)展。但家庭體育在發(fā)展過程中存在價值邊緣化和模糊化現(xiàn)象，需要定位其價值，喚起社會和居民樹立正確的家庭體育觀念和營造良好的家庭體育環(huán)境意識；需要賦予家庭體育在青少年體育中的重要地位，明確政府體育部門在發(fā)展家庭體育方面的職責，鼓勵社會力量參與組織家庭體育活動。

《青少年體育促進條例》中的總則是總的綱領，是對后續(xù)各項規(guī)定的指導性、概括性規(guī)定，包括立法目的、調整范圍、規(guī)劃發(fā)展、發(fā)展方針、部門職責、表彰獎勵等。法律責任就是違法后應承擔的不利后果，是有效貫徹的有力保障。附則體現(xiàn)的是實施時間以及不便在其他部分規(guī)定的內容。

4 結 語

習近平總書記強調，體育承載著國家強盛、民族振興的夢想。青少年是國家的未來、民族的希望，是社會中最具活力的群體，廣大青少年體質強健、充滿活力，是國家和民族充滿希望的標志。發(fā)展青少年體育，提高青少年身體素質，關系著國家強盛、民族振興，是黨和國家的一件大事。在當前全面依法治國的時代背景下，通過制定行政法規(guī)保障青少年體育發(fā)展，貫徹黨和政府發(fā)展青少年體育的意志，進一步細化保障憲法法律賦予青少年的體育權益，解決現(xiàn)有行政法規(guī)規(guī)章在涵蓋范圍、法律位階、條款的時代性等方面的不足，推進青少年體育法治化發(fā)展，具有重大的歷史意義和現(xiàn)實意義。