鄉鎮公共基礎設施核算存在的問題與對策探討

李素新

（內蒙古赤峰市翁牛特旗廣德公鎮人民政府，內蒙古 赤峰 024525）

政府會計準則第5號對公共基礎設施的確認計量和披露做出了規范性規定，結合鄉鎮實際，存在部分公共基礎設施，由于此項資產形成時，資金來源一般涉及多部門，這部分資產使用面最廣，管理人較難明確，有時候管理人的明確不能及時到位。這部分資產是國有資產的重要組成部分，在國有資產中占較大比重。本文打算從鄉鎮公共基礎確認和計量方面對鄉鎮在公共基礎設施核算中存在的實際問題進行探討。結合鄉鎮實際，做好公共基礎設施的確認計量工作，讓國有資產產權明確，計量準確，為資產信息使用者提供準確信息。

一、鄉鎮公共基礎設施概述及公共基礎設施核算的必要性

（一）鄉鎮公共基礎設施概述

政府會計準則中公共基礎設施，是指政府會計主體為滿足社會公共需求而控制的，同時具有以下特征的有形資產：

第一，是一個有形資產系統或網絡的組成部分；

第二，具有特定用途；

第三，一般不可移動。

農村公共基礎設施主要是農村市政基礎設施（包括太陽能路燈、居民活動廣場、室外公共健身器材、給排水系統、污水處理系統、垃圾處理系統等）、農村涉及的交通基礎設施主要是通村通組公路、農村涉及的水利基礎設施主要是打配機電井及配套電力設施和其他公共基礎設施。鄉鎮作為國家最基層的政權組織，上級每年投入大量的資金建設農村水利基礎設施、交通基礎設施、市政基礎設施和其他公共基礎設施。

（二）鄉鎮公共基礎設施核算的必要性

1.能夠更好地保護國有資產，并使國有資產發揮最大效能

以前年度上級每年都投入大量的資金建設農村水利基礎設施、交通基礎設施、市政基礎設施和其他公共基礎設施。特別是隨著鄉村振興這一國家政策的落實，今后一個時期內上級會對農村投入更大的資金量建設農村，改善農村的生產生活條件。農村公共基礎設施建設直接關系著農牧民的生產生活，鄉鎮政府準確核算公共基礎設施資產，確保國有資產的全面完整核算，能夠更好地保護國有資產，使國有資產發揮最大的效能。

二、鄉鎮公共基礎設施核算的現狀及存在的問題

（一）基建項目賬及建設項目形成資產存在游離于政府會計主體賬外的現象

鄉鎮從2001年開始執行基建項目會計核算制度，也是從那時候起上級每年都要投入一定的資金為農村實施水源節水項目、以工代賑等項目，這些項目都建設形成公共基礎設施。包括連續多年投資量比較大的項目；比如十個全覆蓋項目每個鄉鎮投資都在幾千萬元，投資額特別大，這個工程項目建設主要形成農村公共基礎設施；一事一議財政專項補助項目，這些項目基本上全部形成農村公共基礎設施。這些項目上級要求都按《基建會計制度》核算，由于基建會計賬要求專戶、專賬、專人管理，在新《政府會計制度》實施以前，項目基建會計賬是獨立核算的，基建項目的會計賬存在沒有并入政府預算會計大賬中的現象，存在基建項目會計核算游離于政府會計主體賬外的情況。

（二）產權歸屬不明確，會計主體難以確認

鄉鎮政府作為最基層政權組織，即接受旗級人民政府的管理也接受旗直單位的領導，鄉鎮人民政府項目資金的來源是多種渠道和方式。第一種是旗級財政直接撥付項目資金，鄉鎮作為項目建設單位，鄉鎮是會計主體，這種情況下建設項目形成的公共基礎設施產權清晰。第二種情況是旗級主管部門作為建設責任主體，在鄉鎮建設形成的公共基礎設施，這部分資金建設形成的公共基礎設施大部是歸村民使用的，或是幾個村的村民共同使用，由于部分項目沒有資產移交書，導致資產管理責任人不明確，會計主體難以確認。第三種情況是一事一議項目形成的公共基礎設施資產，有的公共基礎設施資產形成后直接歸村民使用，有的公共基礎設施資產形成后歸村集體，但個別村集體存在將這部分資產未記入村級資產賬中，會計主體沒有確認。第四種情況是十個全覆蓋建設項目形成的公共基礎設施資產，這個建設項目建設形成的資產絕大部分是通村通組公路、村民院墻改造等，由于建設項目實施較復雜，涉及村組織涉及村民個人，鄉鎮財政人員受業務水平影響，存在不知道如何確認產權歸屬的情況。第五種情況是上級財政撥付一部分資金，社會資本撥付一部分資金建設形成的公共基礎設施資產，由于建設支持主體不同，產權界定更是難上加難。

（三）存量公共基礎設施資產初始計量入賬價值難以確定

在公共基礎設施準則制度執行前，鄉鎮政府已經形成數額較大的公共基礎設施資產。大部分的公共基礎設施資產的特點是使用壽命長，在使用期間經過了多次修繕、改擴建，同時也有大部分存量公共基礎設施存在不同程度的毀損，由于貨幣時間價值理念，重新入賬的公共基礎設施資產的入賬價值很難準確計量，如果采用重置成本法來核算公共基礎設施的初始入賬價值，對價值量的評估工作量巨大，會消耗大量的資金，不符合成本效益原則。有一部分公共基礎設施由于毀損程度嚴重，使用意義已經不大，或者需要投入較大的資金修復才能使用的，需要進一步判斷其是否應計入公共基礎設施資產。

（四）部分項目竣工決算和資產移交工作缺乏或流于形式

鄉鎮政府作為建設單位未及時辦理竣工財務決算，對于由村級管理的公共基礎設施資產也未及時移交公共基礎設施價值量，作為管理公共基礎設施的項目資產接收單位各村無法入賬。形成這一問題的主要原因是在前幾年由于沒有嚴格的制度約束，有的鄉鎮領導重視意識不夠、基建項目通常工期長、建設過程較復雜等原因未能對建設項目進行竣工決算審計，對于交付使用的資產也未進行資產移交處理。

最近幾年的基建項目都進行了竣工決算審計，但由于存在著不同程度的重視意識不夠現象、業務水平有限、制度約定缺失等原因，導致資產移交工作在個別地方存在著流于形式的情況，個別鄉鎮政府基建會計賬結算完畢，資產移交表簽字蓋章后只作為檔案管理，沒有在公共基礎設施資產管理單位入賬。

三、改善鄉鎮公共基礎設施核算的對策

（一）清理基建項目會計賬，將賬外資產并入到預算會計大賬中

在近些年中上級財政投入了大量的資金對農村的公共基礎設施進行了改善，這些項目的建設大部分投入在農村公共基礎設施建設方面，為農村牧區改善生產生活條件起到了決定性作用。針對這一實際，鄉鎮要成立專門的工作組，組織財政部門各業務部門以及聘請專業的社會機構利用一定的時間，投入一定量的人力物力，將基建會計賬目和建設形成的公共基礎設施徹底進行核實清理。鄉鎮政府在財務資料保管工作方面做得比較好，但由于基建會計要求專賬管理，每一個項目一套賬，工作組應先從財政部門保管的財務資料開始按年份登記賬目資料，登記公共基礎設施形成情況。根據登記的公共基礎設施統計表組織業務部門和專業機構實地測量核實公共基礎設施現存情況，由于時間跨度較大，部分公共基礎設施可能存在不同程度的毀損，根據實際情況對有必要進行修復的公共基礎，向上級政府及財政部門爭取項目資金，對存量公共基礎設施進行修繕維護，使公共基礎設施發揮更大社會效益。在全部清理完基建會計賬目，公共基礎設施存量情況都核實完畢后，根據工作組的意見，鄉鎮政府按照三重一大的集體議事制度，召開領導班子擴大會議后，將存量公共基礎設施完全準確并入到預算會計大賬中，為今后的公共基礎設施核實、固定資產核算提供準確的基礎資料。

（二）盡快出臺公共基礎設施產權界定實施細則

目前個別地方受鄉鎮政府財政人員業務水平及相關政策制度匱乏的影響，導致鄉鎮政府財政人員對一部分基礎設施產權不會界定，不知道這項資產該歸誰。針對這一實際情況建議上級財政部門及時出臺公共基礎設施產權界定實施細則，制定這一細則首先要對鄉鎮公共基礎設施產權界定方面這些實際情況進行調研，制定出切實可行的產權界定實施細則，讓鄉鎮財政人員在分析判斷這一工作問題時有據可循，而不能只靠個人的職業素養去判斷界定，只有這樣才能使公共基礎設施管理工作在基層規范統一。

（三）組織資產清查，完善公共基礎設施核算、維修保養和監督制度

到目前為止，各鄉鎮政府都已經建設形成了數額較龐大的公共基礎設施資產，將這些存量的公共基礎設施準確的確認和計量，對保護國有資產和貫徹落實新政府會計制度起到重要作用。

建議上級財政部門和資產管理部門下發文件對公共基礎設施存量資產進行資產清查工作。責成各鄉鎮政府準確清查統計存量公共基礎設施。鄉鎮政府應成立專門由財政人員、紀檢人員、業務部門人員以及專業機構組成清查小組，根據鄉鎮財政部門財務資料保存基本完整的實際情況，按財政部門保存的會計資料，深入現場，逐個排查，摸清實物量，為存量公共基礎設施的入賬核算奠定堅實的基礎。

清查小組根據會計資料記錄，摸清公共基礎設施資產底數，為鄉鎮政府提供準確的清查資料。鄉鎮政府根據實際情況，結合清查小組建議，逐項確認公共基礎設施，形成會議記錄，財政部門、資產管理部門據實入賬處理。能夠按會計資料記載的項目投資額計量公共基礎設施資產賬面價值的按會計記錄的投資額入賬處理；按重置成本入賬處理較為合理的公共基礎設施資產按重置成本入賬處理；按評估資產評估價入賬處理較為合理的公共基礎設施資產按評估價入賬處理；對于毀損程度較高的固定資產，如果已無修復價值則，則做毀損處置；對于經過修復仍然可以發揮社會效益的公共基礎設施，鄉鎮政府在排查摸底的基礎上，將公共基礎設施做入賬處理，再做詳細的預算申請上級政府和財政部門給予項目支持，得到項目支持后對這部分公共基礎設施進行維修保養，對公共基礎設施進行后續計量。

上級財政部門和資產管理部門進一步制定完善公共基礎設施核算制度，制定細則，讓基層財政人員知道怎樣準確確認核算每一項公共基礎設施，特別是情況較復雜的公共基礎設施的核算。比如十個全覆蓋項目建設的街道硬件化項目、在各村民組建設的垃圾存放點以及各村民小組建設的村民活動廣場，這部分資產建設完工后由村民組集體使用，村民組不是一個法人單位，也沒有組織收入，鄉鎮政府對這部分公共基礎設施資產如何核算、怎樣監督的問題，需要上級財政部門和資產管理部門出臺公共基礎設施核算制度、制定細則。

大量存量公共基礎設施如果不經過后期的維修保養就會降低甚至滅失它的功能，不能發揮社會效益，造成國有資產資源浪費。鄉鎮政府目前的財政狀況，除正常的工作經費以及一些必要的項目建設外，沒有更多的財力用于對存量公共基礎設施進行維修保養。針對這一實際情況上級政府應出臺存量公共基礎設施后續維修保養制度，并為鄉鎮政府提供財力支持。

由于公共基礎設施管理工作沒有完善的監督管理機制，導致個別鄉鎮政府對此項工作重視不夠。個別地方存在沒有專門針對鄉鎮公共基礎設施的核算、使用、維修保養和使用效能方面的監督檢查制度，個別地方也存在制度不全面不完善的情況，長期以來造成個別地方上級管理不夠嚴格下級重視程度不夠的情況，建議將公共基礎設施資產的保護和利用工作作為鄉科級領導干部的業績考核項目之一，作為一屆領導既要保護好存量公共基礎設施，讓其充分發揮作用，又要對任期內形成的公共基礎設施質量、產權界定、會計核算負全面領導責任。建議每年都要對公共基礎設施進行定期清查盤點工作進行監督檢查，確保公共基礎設施定期清查盤點工作做到實處，保證公共基礎設施賬實相符。

（四）嚴格執行項目竣工決算制度，及時移交已竣工決算的公共基礎設施

鄉鎮政府在前些年的公共基礎建設項目都沒有竣工決算手續，但近幾年所有的基建項目都由專門的審計機構進行了竣工決算審計，并出具審計報告，存放于項目檔案中。個別鄉鎮政府在竣工決算的公共基礎設施移交工作中存在嚴重的問題，主要是移交工作流于形式。鄉鎮政府建設形成的公共基礎設施最主要的移交單位是各村民委員會，鄉鎮政府的項目檔案中保存資產移交表，但在個別村民委員會的資產賬面上存在著個別項目沒有體現的情況。針對這一實際情況，建議結合資產清查工作，將存量公共基礎設施正式準確移交給項目管理單位或使用單位，保證鄉鎮財務資料中的公共基礎設施數額和接收單位匯總的公共基礎設施數額對等。今后項目建設形成的公共基礎設施，在審計部門出具審計報告后，鄉鎮政府及時準確的辦理資產移交工作，并監督接收單位入資產賬。

四、結束語

本文闡述了鄉鎮政府在公共基礎設施核算工作中存在的項目會計帳游離于政府預算會計帳外、產權歸屬不明確，會計主體難以確認、存量公共基礎設施資產初始計量入賬價值難以確定以及個別項目竣工決算和資產移交工作不及時，流于形式的問題，從對存量公共基礎設施進行資產清查核實、制定符合鄉鎮政府公共基礎會計核算工作實際的產權界定制度、公共基礎設施核算制度、維修保養制度以及全面監督機制，嚴格執行項目竣工決算審計及資產及時準確移交工作對鄉鎮公共基礎設施核算管理工作中存在的問題提出了明確具體的解決措施。今后的一個時期內由于鄉村振興工作的全面鋪開，鄉鎮的公共基礎設施核算管理工作將顯得尤其重要，對保護國有資產，使國有資產更好地發揮社會效益起到決定性作用。