我國流域環境司法保護的司法困境與司法制度構建

方詩斌 裴星星

（1．貴州民族大學，貴陽 貴州 550025；2．華南理工大學法學院，廣東 廣州 510006）

一直以來，國家相關部門對于長江流域的生態文明建設都非常關注，就比如在2017年時，最高院就圍繞該領域提出了相關規定與建議，并強調長江流域的相關司法和行政機關應該共同努力，以期維護該領域的生態環境。次年，在召開長江經濟帶的發展座談會時，習近平總書記指出該地區目前的保護法治仍有極大的改進空間，未針對生態環境做好協同治理，導致整個流域無法展開涉及整個流域的完整性管理。2019年，國家相關部門的工作人員組織國內所有人大代表召開相關會議并于會議上針對長江流域的生態環境保護工作擬定并審議了相關法律法規，部分專家、學者、人大代表及官員代表還表示要針對黃河流域制定專屬保護法，基于各個流域展開環境司法協作保護是構建生態文明的重要任務，也是使流域維持可持續發展的重要前提。但國內目前有關于各流域的環境司法協助仍在發展階段，各個地區還在持續摸索，還處于聯動性能不夠強，協同性能不夠深的局面。未來的一段時間內，我們需要理清該管理工作的價值、意義以及其實踐功能，并掌握該管理模式當前的發展狀況、運行標準，再整理歸納有關數據信息，提高機制體制的完善度。在國家政策和法律法規允許的前提下，建立其有機完整的流域治理體系。

一、流域生態系統管理的內涵

與生態系統相關的管理工作重點在于維持該系統的外在完整度和內在協調性。與此同時，采取相關措施加快社會的穩定發展。這一系列的管理手法及理念，最關鍵的特點為適應性。當某個具有直接相互連接的水系之中各干流和支流途經之地所涉地域的范疇便可稱為流域。其主要特點表現為在聯動關系下又具有復雜的系統交織體系，動態性、全面性和有機性是該系統一方面的主要特點。沖突性、局部性和無序趨勢又是另一個方面的主要特點，這些特點表現為總體趨勢下的個別特例，也可以理解為共性當中的個性。流域生態管理工作相關的規則原則措施和生態系統方面的相關因素具有一定的相似度，可看出二者在協同性、適應性以及整體性等方面有著異曲同工之妙。故本文聚焦生態系統方面的規則、原則、措施稱為流域生態系統管理。這種管理多方面的規則原則所形成的體系可以稱為流域生態系統管理體系或者體制。因這種管理體制機制作用的對象是生態系統本身的各種因素，因此，生態系統本身的變化和發展決定著管理體制機制的適度變化。當生態因素發生變化時，必須根據實際情況，對管理的規范做出相應的調整，以便實現制度和實踐的有效銜接，而不至于使得制度的實施找不到現實的依據。

二、我國流域環境司法保護的司法困境

目前我國正在基于司法層面探討如何于流域當中展開和環境相關的司法協作及有關保護工作，但不管從現存的研究成果或實踐經驗來看，仍存在頗多可以改進的地方：

（一）環境立法并不完善

在圍繞流域環境展開司法協作保護期間，必須做好立法支撐，特別是司法協作保護期間，需先優化原先的領域再安排領域，并提供相應的法律保障。這種協作模式并不是在削弱法律的有效權威，也不是超越法律管轄權的邊界行事，更不是浪費司法資源。而是一種將各種司法資源進行必要適度的有效配置，從而達到一種進行優化組合協同協調的有機動態的強化效果。不過必須考慮到司法運作成本和法律本身所具有的區域、領域、層級等多方面的性質。因為涉及原有法律及司法措施的強化和優化、新措施的可行性和必要性、各不同流域局部的措施的有效銜接等多方面的實際問題。就目前的情況來看，與流域環境相關的司法協作保護并未頒布相應的法律或司法解釋，這令不同流域進行環境司法協作保護時很難保證規范性。即便展開協作保護，其體現方式也是相較常規的備忘錄或意見，此類文件最大的特點是具備宣傳性及引導性，并不具備強大效力，制度性與規范性也比較差。因此在執行的過程中，其所規范的內容和對象所受到的應有作用力就會相對減弱，相關的措施規范不易形成一個落地生根的局面，往往出現蜻蜓點水的粗淺效果?？傊?，如果要于流域環境展開司法協作保護，必須先自主協商，但目前的法律無直接相關流域環境司法協作保護的協商規范，在執行力方面更略微欠缺，就算在某些協議中針對相關制度加以創新，也會由于沒有法律支撐而運行異常。比如與環境有關、以環境公益訴訟為主題的案件就主張集中管轄，雖然推出該管理模式的初衷是為了規避地方主義，借助專業團隊處理各種環境糾紛，但就國內目前的法律框架來看，很少有法律法規的內容與此類案件直接相關，與集中管轄制有關的規定更是寥寥無幾。如此一來，就算某些地區推行了集中管轄制度，也只能以指定管轄方式開展管理工作。但指定管轄的適用范圍非常小，需要根據實際的案例情況來決定，即因跨區域的集中管轄并沒有強大的法律支撐，實踐期間也會因此而出現種種運行問題，在各種必備資源配置問題上就會出現推諉或不到位的情況，相應的措施的執行力度和信任力度都會大幅度下降。司法協作保護不僅與程序法相關，還和實體法存在一定關聯，很多與流域相關的環境司法協助都會涉及裁量標準，其目的是突出法律的統一性與適用性。而國內目前的立法體制，市級以上的立法結構于環境保護層面都具備立法權，但由于每個流域涉及的區域在立法時都會將所屬地的經濟發展水平、文化狀況考慮在內，以至于每個地區所擬定的環境保護措施雖說都圍繞國家政策和法律展開，但在實際落實的過程中在統一標準方面有缺乏。在存在差異的情況下，司法協作保護也會受到影響。［1］

（二）司法保護主體較少

雖然我國目前設立了與流域相關的環境司法協作保護，但其適用范圍小，普遍只能作用于檢察院、法院的獨立系統中，很少有跨部門進行相關協作，更無法與其他主體或公益組織協作，［2］如此一來造成流域環境司法保護主體協作困難，如果發生了涉及多個領域的環境問題，根本無法確保保護效果。進行環境公益訴訟期間，符合相關要求的政府部門檢察部門及社會組織皆具備起訴權，但跨區域案件并未擬定相應的協作制度，很容易出現訴訟競爭混亂或相互推卸責任的情況；如若生態修復責任中的政府責任落實不到位，其實現概率就會極低。各種與生態損害相關的賠償訴訟都是以行政商議為基礎，雖然監察部門具有監督權，但也要在法院及檢察院以及行政部門的配合下，才能順利開展相關工作。在與環境相關的刑事訴訟當中，需對某個案件進行集中管轄、專門管轄，在主管范圍未發生變動的情況下，很難展開相關審理工作。所以如果要真正做到與流域相關的環境，司法協作保護必須涉及各個方面，需要所有和流域司法保護有關的主體共同配合并制定有效的制度安排，才可達到預期效果。［3］

（三）保護內容生態屬性少

若要展開與流域相關的環境司法協作，就必須先了解流域環境的特殊屬性，再以此為前提展開相關的生態建設工作。而現階段的相關司法協作保護內容涉及范圍還有待擴展，也不具備良好的適應性。相信在不久的將來，此類法律法規必然會不斷地提高專門性。但實現該目標的前提是如何達到司法協作保護目標，從目前的各方面情況來看，司法協作保護的概率極低。因為在流域司法中，很難保證和生態損壞有關的賠償訴訟及環境公益訴訟的公益性、科學性，其的法律性衡量標準至今也未統一，而這些都需要通過司法協作才能處理。另外，如何進行生態修復、補償，如何保護流域中的生物多樣性等都需要流域中的相關主體發揮自身的權限職能，運用各類司法措施才能達到預期的生態利益。［4］

三、我國流域環境司法保護的司法制度構建

（一）不斷完善環境立法

若要確保與流域環境相關的司法協作朝著高效性、規范性趨勢發展，就要構建與之相關的法律框架，具體的體現如下：首先，通過修改與之相關的訴訟法或擬定與司法協作有關的法律法規、擴充以往的相關內容，使其不再受限于協作執行、代替調查獲取證以及委派送達等三大范圍，而是運用概括、列舉、嚴禁相結合等立法模式，提高法律協作的合法性，又能保證恰好的開放效果，以保障后續的相關司法協作能構建扎實的法律基礎；其次，還要于國內目前的法律框架中，展開與之相關的針對性修改，采取各種方式推定符合法律規定的協定管轄法，以保障流域環境，在進行各類司法協作時，擁有足夠的法律支撐；再次，借助司法解釋確定流域環境展開司法協作及實踐期間的各種關鍵點與難重點。再根據法律的詳細內容確定共識性規則，以此提高司法尺度的統一性；最后，設計出與時俱進的環境立法模式，推行流域統一立法，使流域周邊的所有環境保護標準保持統一，以保障流域的完整性，也能起到充實相關法律規定的作用。如果實際情況允許，可由中央或各個省份構建與之相關的法律法規，再于整個流域中落地實行；但如果還未達到相關條件，可采取引導或推廣的方式，從流域中不同地區篩選出具備立法權的相關機關或個體，由其負責進行有關規章制度的制定與落實。而在這從立法、執法、司法的一個體系過程中，所圍繞的中心任務和中心對象就是流域環境生態的管理問題。雖然國家已經有了《環境保護法》，可以作為總的依據和參照，但具體的流域管理問題上，還有很多具體的問題需要具體分析，同時也需要采取具體專門的措施才能起到事半功倍的效果。

（二）多元司法保護主體

以流域中現有司法結構的協同合作為基礎，基于兩個方面加快多元主體協作機制的構建進度，首先是由各個司法機關共同協作，使檢察院、法院及公安機關，以及不同層級的辦案機關相互交流。但有關的司法部門要在精準掌控司法權邊界的前提下和法律法規的正確運行下，才能配合有關部門加快公檢法三大部門間的協調聯動機制，以此展開高效監督并維持較高的銜接度；采集或固定證據、進行案件的協調與和解工作時，要針對判決過程展開監督并執行相關義務，采取各種方式進行與環境公益相關的訴訟處理及糾紛。特別是在處理刑事性質的環境案件時，更要由公、檢、法三大部門共同配合，著重解決協同處理流域生態環境中的各種犯罪事項，保證司法協作的銜接性。其次是令司法部門與行政部門相互配合。如果能確保環境司法的銜接度，即可令法治與治理體系保持統一的協同性。在進行與流域相關的生態環境保護工作時，應令環境司法和生態執法保持協同合作，使司法部門與行政主管部門順暢溝通。最后，在各類職權的交叉統籌中，一定要注意處理好共同協同管理權能和部門自有權能的邊界運行問題。

（三）生態化司法保護內容

進行與環境相關的司法協作時，應重視各種環境保護工作，而此部分工作的主要特征是公益性質及整體性，還兼具科學技術性。與之存在關聯的案例［5］會涉及多元主體，還具有保護環境利益、權利意義及廣泛性等特征。此類案件的涉及范圍除了與社會環境有關，還與自然環境息息相關；處理此類案件時，普遍需要運用各種科學技術，且案件中的當事人數量繁多，涉及多個領域，最重要的是與之相關的法律法規都具備滯后性。由于此類案件具備以上特征，展開與環境相關的司法協作時必須重視此類案件的特殊性，再針對實際案情設置相應規則，還要為維持生態文明建設進度、生態修復或補償制度、維護生態多樣性等制度提供司法支撐。

四、結語

流域環境司法保護所面臨的困境是多方面的，這種困難局面也是這類工作的推動所必須面臨的基本問題，不能因為問題的存在就否定了流域司法保護協同協作所具有的靈動性和協調性優勢，也不能因為這類問題的存在，就否定流域司法協同保護體制機制所具有的可行性和必要性。處理好司法資源、司法主體、司法權能的有機優化組合問題，使得流域內部不同區域領域在沖突中協調、在局限中聯動、在壁壘中協同。將多元主體的力量圍繞流域環境司法協同保護結合起來，構建一種有機的多元制度體系的秩序樣態。當然，這種司法制度構建任重道遠，必須結合國家政策、法律法規的大環境，依托生態文明、生態修復、生態保護、生態補償等方面的制度措施，調動流域內部所有的物質、人力、制度資源，形成有利的統一適應性有機運作模式。