社區居家養老服務立法研究
——基于各地養老服務條例的立法分析

馬瑞霞

（山西工程科技職業大學文法學院，山西 太原 030000）

一、問題的提出

家庭養老是中國人傳統的養老方式，隨著人口老齡化、家庭小型化、高齡空巢化，完全的家庭養老已經不可能。機構養老數量少、成本高，很多老人承擔不起，且不符合國人老來享受天倫之樂心理需求。老年人不離家，居住在家，依托社區的養老服務功能，以其較高的經濟效益和社會效益，成為大多數老人和家庭第一選擇，是我國多層次養老服務體系中最重要的養老方式，也是我國最主要的養老方式。出臺社區居家養老服務法規，不僅有利于引導和規范養老服務，也是貫徹黨和政府重大決策部署、回應人口老齡化中出現的問題、推動我國經濟轉型升級的重要舉措。

（一）社區居家養老服務的界定

社區居家養老將家庭養老和社會養老相結合，既能滿足老年人不離家養老的心理需求，也方便家庭成員照顧老人，同時還可以通過社會服務滿足老年人養老的生理需求，成為我國最主要的養老方式。社區居家養老服務有如下幾個特點：1．服務對象為居住在家的老年人；2．服務來源多元化，有家庭、政府、企業、社會組織等；3．社區居家養老服務內容專門針對老人的生理和心理特點開展，既有專業性強的生活照料、醫療護理，也體現多層次性包括精神慰藉、文體娛樂等。4．社區居家養老以城鄉社區為基本單元，將社區服務的服務設施和服務人員分布在合理范圍內，保證社區養老服務便捷可及。［1］

（二）養老服務立法的理論基礎

1．福利多元化

福利多元主義為促進我國養老服務發展、滿足養老服務需求提供了一個可資借鑒的理論范式。由政府、市場、家庭、社會組織等多元主體來共同參與養老服務，分擔福利共濟，彌補政府在供給數量和服務專業等方面的不足。政府通過整合各供給主體資源，實現資源優化配置，有利于提高養老服務供給率。［1］

2．國家治理的重要組成部分

以養老服務為主要內容的民生保障治理是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。國家治理現代化理念的指導下，發展養老服務事業就要建立健全科學合理、公平公正的養老服務制度，平衡各方價值的基本共識，聆聽公平化的訴求，調動多方力量實現多元合作，重視各類社會主體，平等、協同參與社會資源分配，實現共建共治共享。［2］

二、養老服務現狀

積極應對人口老齡化，中央和地方出臺了一系列養老方面的法規規章和規范性文件。積極實踐，積累了不少經驗，取得了顯著成效。

（一）社區居家養老服務立法現狀

為適應老齡化社會發展趨勢，響應中央政策，各地出臺很多促進和規范養老服務的政策和規范性文件，為社區居家養老服務立法奠定了制度基礎。很多省市根據養老服務的具體問題，制定針對性的政策措施，比如支持社會力量發展養老服務的措施，鼓勵民間資本進入養老服務業的政策，為解決護理人員不足而制定的護理人員薪酬待遇等規范性文件。像北京市、蘇州市等11個省市則系統制定了居家養老服務條例。實踐走在前面的地方還出臺配套立法，比如老年人長期照護保險的立法、老年人身體狀況評估的立法。這些政策、規范性文件為社區居家養老服務立法提供了扎實的立法基礎。

（二）社區居家養老服務的實踐基礎

除了出臺規范性文件，為應對老齡化，各地政府部門早早開始摸索，積極開展養老服務實踐。對社區進行適老化改造、探索社區和居家養老新模式、建設居家養老社區機構、設立日間照料中心、嵌入式社區小微養老機構、推廣智慧養老、積極引進社會資本、推進醫養結合等等。社區居家養老服務實踐取得了豐碩成果，為養老服務的進一步開展積累了豐富的實踐經驗，也為社區居家養老服務立法奠定了實踐基礎。

（三）社區居家養老服務存在的問題

我國老齡人口規模大、區域發展不均衡、未富先老、空巢化嚴重等特征，決定了我國應對老齡化難度大，任務重。目前，我國的老齡化問題存在很多困難和問題，主要表現在：

1．社區養老服務供給不足。社區養老服務機構基礎設施發展落后，住宅規劃對新建小區沒有強制要求養老設施配套；老舊小區改造難度大，既沒有場地，也很難達到安全標準；服務的專業化和規范化水平較低，供需不匹配。很多社區，老年人口不論從數量上還是比例上都很高，目前僅有便民的餐車，高齡老人需要的上門服務、護理等服務還沒有開展。

2．養老服務供需發展不平衡。養老服務供給結構不合理，設有日間照料中心的社區，雖有較多的針對普通老人的助餐服務、文娛服務，但是針對失能失智老人的身體護理、醫療護理等長期照護服務供給不足。區域和城鄉發展不平衡，從資金投入、養老服務設施、保障對象、養老服務項目等各方面進行比較，城市都比鄉村發展更完善。

3．醫養結合制度不完善。社區養老服務與醫療服務集合不緊密，只能提供最普通的生活照料和簡單的醫療護理。高齡老人、失能老人需求的高級別護理和康復治療無法滿足；醫療設施功能不完善；社區養老機構沒能與醫院形成良好銜接。

4．養老服務人才數量少、專業化程度不高。養老服務專業人員嚴重缺乏，難以達到養老機構服務人員持證上崗的國家標準；養老服務從業人員存在工資待遇低、專業技能缺乏、留不住人等問題。

5．社會力量參與不夠。土地、資金、經營等現實困難，使社會資本沒有足夠的興趣和利益參與養老服務，制約了養老服務產業的發展。

三、國內養老服務立法經驗總結

養老服務缺乏頂層設計，至今尚無中央層次立法。為規范、促進本地養老服務，目前已有多地立足現實、從問題出發，對養老服務實踐中遇到的普遍性問題都進行了規范。發稿前，有包括蕪湖市、南昌市、沈陽市、銅陵市、河北省、北京市、合肥市、烏魯木齊市、蘇州市、寧波市、威海市等11個省市制定了居家養老服務條例。還有很多省市出臺老年人長期照護保險、老年人身體狀況評估等的配套立法。各地養老服務立法在具體的編排體例和內容方面各有所長、各具特色，或內容細膩、對老人關懷細致入微；或勾勒框架、進行前瞻性立法；或直面問題，勇于創新。國內地方立法對養老服務條例的制定具有積極的借鑒意義。

（一）明確資金來源，明確主體職責

養老服務有兩個最基本也是最重要的問題是資金和責任主體。多地養老服務立法中都對資金來源和養老服務責任主體做了規定。比如《浙江省養老服務條例》分別規定了養老服務主體——家庭、政府、社會的職責：家庭成員有贍養、扶養的義務；政府各部門各基層組織在養老服務鏈條中的基本職能。解決了養老服務經費的問題：社會養老服務方面所需的經費要納入同級的財政，還要建立社會養老服務方面的專項資金。

（二）重視引進民間資本

調動民間資本的積極性，既有利于解決養老服務資金不足、供給缺乏等問題，也有利于引導資本轉型，提供社會資本效率。浙江省為在養老服務領域引進民間資本，從可進入的領域，可享有的扶持政策、可主張的優惠措施及設立、運營中的程序問題都做了相應規范。

（三）關注老年人心理健康

調研發現空巢老人數量增多，尤其獨居老人社會活動少，時間久了，會寂寞、無助、降低自我評價。養老服務滿足老年人物質方面的養老服務需求的同時，更增加對老年人精神關愛的內容。幫助老年人更多地感受社會溫暖、提高自我評價、豐富內心世界，以獲得更多的精神撫慰。《廣東省養老服務條例》就將精神慰藉作為養老服務的一項重要內容。

（四）互助養老制度

鼓勵低齡健康老人熱心公益，發揮余熱，享受養老服務的同時，積極參與社會活動，為其他有養老服務需要的老年人提供服務。這樣既彌補了養老服務從業人員的不足，也可以幫助低齡健康老人在退休后，找到適合的崗位實現自身價值。

（五）志愿者激勵制度

志愿者作為社會力量是養老服務產業不可低估的一支重要力量，能有效補給養老服務人員的不足。調動志愿者積極性，有效發揮志愿者的力量，各省市立法中都建立志愿服務激勵機制。

（六）失智失能老人評估標準

整個老年群體中，失智失能老人的養老最為困難。為使養老服務更具有針對性，使養老服務提供給真正需要的人。北京、青島、寧波等地都先后出臺了有關老年人能力綜合評估的文件。以北京為例，《北京市老年人能力綜合評估工作指引》規定了評估機構的資質、評估范圍、評估時間、收費標準、能力標準等多方面。這些養老服務的配套措施的頒布和實施，使得養老服務條例里面提到的老人是否失能失智、能力等級如何等問題，都有了具體的標準，有了認定的渠道，使老年人能享受科學和公正的養老服務。

（七）制定護理標準規范

老年人自理能力不同、精神狀態不同，所需的服務不同。為了精準地向不同狀態的老人提供不同的服務，多地制定護理標準規范，將護理分級，每個級別的護理內容也都做了詳細、可操作的規范細則。

（八）探索長期護理保險制度

2020年9月16日，國家醫保局會同財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，明確將長期護理保險試點擴圍。而在此之前已經有15個城市作為試點，設立長期護理保險制度。在這些試點城市，有的將長期護理保險視作醫療保險的一部分，從醫療保險基金中劃出一部分作為長期護理保險基金；有的不僅從現有醫保基金中劃出一定比例，政府還要給與補貼；還有的將其定位為商業保險，居民可自愿繳納。這些前期的有益實踐，為我們探索發展養老服務提供了可資借鑒的寶貴經驗。

四、社區居家養老服務立法建議

法治是國家治理的重要手段。養老服務法制化是解決老齡問題的必然趨勢［3］。結合地方實踐，將有效的社會養老政策予以法制化，將空白的制度予以補足，將不合適的制度予以修改。從宏觀角度統籌協調，兼顧政府、社會和家庭的利益；從法律角度，明確劃定政府、社會、市場、家庭的權利義務責任，構建起符合地方社會經濟發展的養老服務體系。合理的社區居家養老服務規范有利于進一步規范養老服務行為，保護老年人權益，有效解決養老服務中存在的一些問題，促進養老服務業健康有序發展。

（一）明確社區居家養老服務的基本原則

1．政府保基本和福利多元化相結合

突出政府保基本職能。在未富先老的社會背景下，養老服務條例應當突出政府保基本的基本原則。在制度設計時，無論從資金補貼，還是服務內容、政府職責等角度，都要面向困難群體，要優先滿足失能失智老人的需求，優先保障貧困、失能失智的老年人，發揮政府的兜底功能，確保困難老人享有基本養老服務。

政府在保障老人基本需求的同時，也要考慮到老年人需求的多樣化，鼓勵引導社會資本、社工、志愿者參與到養老服務中，提供醫療、餐飲、文化、體育、法律咨詢等多種服務，以滿足老人不同層次的養老需求。

2．實現供需平衡

養老服務需求的增長和養老服務資源有限這對矛盾，要求政府開展養老服務時必須優化配置資源，實現供需平衡。從目前的實踐來看，社區養老服務內容很多還處于只提供助餐及文體服務等服務項目。而對困擾失能失智老人家庭的長期護理、醫療康復、精神關愛等服務，供給明顯不足。社區居家養老服務立法在明確老人需求的前提下，應當統籌社會資源，豐富和充實養老服務供給，促進養老服務各相關領域的互動發展。

3．城鄉統籌發展

城鄉經濟發展水平不平衡、養老服務設施的配備和其他社會組織發展也不平衡。［4］隨著外出農民工數量增加，農村留守老人的養老服務需求與養老服務供給的矛盾將越來越大。為了讓農村老人能共享社會主義建設成果，資金應向農村適當傾斜，引導、鼓勵企業、農村青年回鄉提供養老服務，促進基本養老服務在農村發展，讓農村老人也能有尊嚴的老去。

4．立足當下與前瞻性相結合

日本在探索養老服務的道路上，持續關注老人需求，幾次更新養老服務理念，靈活調整養老服務內容，動態調整政策，保證了養老服務有效開展；英國則通過社會工作的社會實踐調查，核實老年人需求，適時調整養老服務供給內容。所以，養老服務的具體內容要根據老人需求進行動態調整。進行社區居家養老服務立法時，應當充分考慮今后可能面臨的變化，為今后補充完善養老服務內容留下空間。在不違反憲法、法律的前提下，也可對法律制度適當創新。比如長期護理保險然已在部分城市展開試點，迫于養老壓力和發展規律，在養老服務立法時應考慮將長期護理保險納入社區居家養老服務條例范疇。

（二）解決社區居家養老服務的關鍵問題

1．實現供需平衡

由于老年人的身體健康程度、精神狀況、經濟能力及子女情況是不一樣的，他們的養老服務需求也不同。有的老人不想離家，自己也有自理能力，只是精力不足，只需要獲得助餐、陪同或精神安慰等服務；有的老人失能、失智，則需要得到全面的護理；有的老人身體健康、經濟富裕、受過良好教育，想過豐富多彩的老年生活；還有些老人專業技術了得，想發揮余熱，繼續實現自己的價值……在提供養老服務時，要利用信息平臺搜集老人信息，了解老人需求，針對老人的不同需求，隨時調整養老服務主體的供給，給予老人相應的助老服務，有效地滿足老人的養老需求，提高服務效率。

2．重視引進社會資本

家庭小型化、少子化的家庭模式無法單獨承擔贍養老人的義務。福利國家的實踐也證明，完全由國家承擔養老服務是不可行的，政府無論從精力上和財政上，都無法滿足這么龐大的老年群體的需求。那些養老服務工作做得好的國家，都充分調動了社會力量，優化資源配置。通過公建民營形式，引進民間資本，是引進先進的養老服務理念和服務標準，增加服務供給，滿足老年人養老需求重要舉措。

3．構建長期護理制度

“一人失能，家庭失衡”是失能失智老人家庭面臨的重大困境。很多學者認為對失能失智老人照護屬于基本養老服務范疇，應由政府兜底。解決失能失智老人的長期護理問題需要解決三大前提：護理對象的認定，即通過評估判斷老人的能力進而確定可享受護理服務的老人；護理內容的確定，是否既要有醫療護理，也應包括對老人的精神慰藉等內容；護理資金來源，究竟采用社會保險、商業保險、還是社會福利。這三個問題，關系到長期護理制度的可行性和有效性。目前，已有中央文件①2020年9月16日，國家醫保局、財政部印發《關于進一步推進長期護理保險制度試點的實施意見》中，提的出長期護理保險的統籌層次與基本醫療保險相一致，實行地市級統籌，且提出要逐步建立以用人單位與個人繳費為主，政府補助為輔的籌資機制。提出要設立長期護理保險的試點。我們可以密切關注試點的相關工作，總結經驗教訓，為探索適當的長期護理制度做好準備。

五、結語

在人口老齡化日趨嚴峻的社會背景下，日益增長的養老服務需求與養老服務供給之間的失衡，是我國養老服務的基本現狀。為了貫徹黨中央的戰略部署、回應養老服務存在的問題，規范養老服務行為，將各省市的養老服務立法經驗和實踐基礎相結合，提出制定社區居家養老服務條例的建議，以期能為促進養老服務行業健康發展，滿足老年人的養老需求，盡綿薄之力。