高職院校依法治理及治理主體權(quán)責(zé)配置研究

牛麗天 李衛(wèi)國(guó)

[1.天津機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 天津 300350；2.北京德和衡（天津）律師事務(wù)所 天津 300202]

依法治校是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，是依法治國(guó)在高職教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的高職院校治理的關(guān)鍵在于明晰管理主體的權(quán)利義務(wù)。通過(guò)科學(xué)的制度性的安排，協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)、高職院校、社會(huì)主體三種核心力量的權(quán)力和責(zé)任，協(xié)調(diào)治理主體間關(guān)系，推動(dòng)高職院校治理水平的高質(zhì)量提升。

一、建立科學(xué)的高職院校治理主體權(quán)責(zé)框架

“假設(shè)一些權(quán)利存在，其隱含了什么義務(wù)？所謂存在的權(quán)利意味著，可被視為產(chǎn)生一種或者多種義務(wù)的前提并非權(quán)利自身，而是基于權(quán)利存在的陳述、信念和知識(shí)。”[1]高質(zhì)量的高職院校治理應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，規(guī)范各個(gè)治理主體在治理框架中的作用，明確各部門(mén)的權(quán)責(zé)，使之形成治理合力。

（一）政府發(fā)揮調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量治理

1.政府的權(quán)利

政府依法管理高職院校。這種管理從其性質(zhì)上說(shuō)屬于社會(huì)公共管理范疇，是從宏觀上出發(fā)。但是從社會(huì)期望角度說(shuō)，職業(yè)教育在治理能力和人才培養(yǎng)等方面存在明顯的問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題需要政府協(xié)調(diào)，在把握高職院校的定位、統(tǒng)籌規(guī)劃管理院校的教學(xué)質(zhì)量的前提下，以發(fā)布優(yōu)惠性政策或企業(yè)與高職院校合作的方式，推進(jìn)高職院校的可持續(xù)發(fā)展。政府在引導(dǎo)高職院校發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)依法履行其監(jiān)督權(quán)，保障其教學(xué)活動(dòng)能夠適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展需求。

2.政府的職責(zé)與義務(wù)

政府的職責(zé)及義務(wù)具有法定性和社會(huì)性。法治的核心要素是“對(duì)立法權(quán)的限制；反對(duì)濫用行政權(quán)力的保護(hù)措施；獲得法律的忠告、幫助和保護(hù)大量平等的機(jī)會(huì)；對(duì)個(gè)人和團(tuán)體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保護(hù)”[2]。

其一，政府對(duì)高職院校的職責(zé)和義務(wù)具有法定性。政府部門(mén)作為一個(gè)國(guó)家行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，對(duì)高職院校負(fù)有無(wú)可替代的管理責(zé)任。

其二，政府對(duì)高職院校職責(zé)和義務(wù)具有社會(huì)性。政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮服務(wù)型的職能，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中形成良性互動(dòng)，以滿足人民群眾的需求，進(jìn)而服務(wù)于社會(huì)。

其三，伴隨糾紛源頭治理理念的深入，司法、執(zhí)法部門(mén)深入校園，成為政府管理職能新的體現(xiàn)方式，獲得了良好的社會(huì)效果。

（二）高職院校自主化管理，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量治理

1.高職院校的自主化管理的權(quán)利

高職院校作為獨(dú)立法人單位，依法享有自主辦學(xué)的權(quán)利，合法、合理管理院校。

從其管理內(nèi)容角度看，高職專科院校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，尤其加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部及其負(fù)責(zé)的重要事宜的指揮和監(jiān)督，健全權(quán)限監(jiān)督和制約機(jī)制。

從管理體制來(lái)看，章程建設(shè)為依法治校的前提，是高等學(xué)校深化改革的關(guān)鍵，是學(xué)校高質(zhì)量治理的動(dòng)力。高職專科院校應(yīng)當(dāng)以章程為統(tǒng)領(lǐng)，健全學(xué)院的各規(guī)章制度和體系，逐步形成用制度來(lái)管人、辦事的良好氛圍。

高職院校的公權(quán)力主要體現(xiàn)在學(xué)校章程的制定上，以此來(lái)維護(hù)教學(xué)的正常秩序，并保證教學(xué)的質(zhì)量和方向符合當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求，有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)；而私權(quán)力主要體現(xiàn)在高校運(yùn)營(yíng)工程中，保證品牌的建設(shè)和名譽(yù)的塑造，以此來(lái)吸引更多的學(xué)生，為學(xué)校創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)公權(quán)力與私權(quán)利達(dá)到一致，高職院校的社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，兩者猶如鳥(niǎo)之雙翼、車(chē)之雙輪，確保高職院校的高質(zhì)量治理。

2.高職院校自主化管理的職責(zé)與義務(wù)

高職院校既有自主化管理的權(quán)利，也有明確的教學(xué)質(zhì)量的職責(zé)與義務(wù)。在高等教育法定義務(wù)層面，明確了高校在辦學(xué)自主化及其公私管理屬性兩個(gè)方面上所具有相應(yīng)且必須由國(guó)家承擔(dān)的、保證高等教育辦學(xué)與教育、教學(xué)質(zhì)量接受地方政府的監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)的法定義務(wù)，實(shí)質(zhì)就是對(duì)高校自主化治理權(quán)進(jìn)行限制，從而充分體現(xiàn)高校的質(zhì)量治理權(quán)力的相對(duì)自主性。

高職院校的義務(wù)主要涉及兩方面：一方面，高職院校根本性社會(huì)義務(wù)就是保障教學(xué)質(zhì)量，保障高校教育課程的質(zhì)量；另一方面，高職院校在建立、完善內(nèi)部質(zhì)量管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需吸納國(guó)際社會(huì)對(duì)高等教育產(chǎn)生有利影響的因素，積極探索適合高職院校發(fā)展的內(nèi)外部質(zhì)量管理融合的機(jī)制，從而促使高校更好地服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)。

（三）教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)測(cè)，督促高質(zhì)量治理

1.教育評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)的權(quán)利

教育評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)教學(xué)質(zhì)量的常態(tài)化檢查、評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)高職院校設(shè)立的社會(huì)目的，權(quán)利來(lái)源不同，內(nèi)容也不同。

其一，官方與半正式官方兩種性質(zhì)的高職院校監(jiān)測(cè)與評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是在國(guó)務(wù)院中央及地方高等教育行政主管部門(mén)的支持與引導(dǎo)下組織建立，如教育部高等教育教學(xué)評(píng)估服務(wù)中心、學(xué)位與碩士研究生教育與發(fā)展服務(wù)中心、各級(jí)教育評(píng)估院等，監(jiān)督高職專科院校的質(zhì)量與治理工作的權(quán)限，在實(shí)際工作中通過(guò)對(duì)高職院校的辦學(xué)和教育科研質(zhì)量情況進(jìn)行考核，保障高職專科院校的辦學(xué)、教育科研質(zhì)量。

其二，民間的監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)構(gòu)，為社會(huì)組織自發(fā)組建的，其權(quán)力來(lái)源于對(duì)社會(huì)權(quán)力的限制和賦予，并通過(guò)直接接受地方政府購(gòu)置高職技術(shù)院校的評(píng)估服務(wù)、組織高職技術(shù)院校的專項(xiàng)評(píng)估等手段來(lái)監(jiān)測(cè)產(chǎn)品質(zhì)量。這種質(zhì)量監(jiān)控治理權(quán)體現(xiàn)了一定層面上的專門(mén)化評(píng)價(jià)權(quán)威，體現(xiàn)出一定的科研學(xué)術(shù)權(quán)力。

評(píng)估和監(jiān)測(cè)部門(mén)通過(guò)對(duì)質(zhì)量的評(píng)估與監(jiān)督來(lái)制約各類(lèi)高職院校自主性質(zhì)量管理的權(quán)力，從而監(jiān)督高職院校合理行使自主權(quán)力。

2.教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任與義務(wù)

作為國(guó)家相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)地方政府對(duì)質(zhì)量行業(yè)管理的調(diào)控性治理權(quán)力和對(duì)高職院校的自主性治理權(quán)力的監(jiān)督和中介，評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)質(zhì)量行業(yè)管理監(jiān)督上承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。

一方面，評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的公權(quán)力責(zé)任，是一種與各級(jí)人民政府進(jìn)行質(zhì)量管理的調(diào)控性綜合治理服務(wù)相匹配的責(zé)任，其在確保自身相對(duì)獨(dú)立的地位與運(yùn)作效率的同時(shí)，通過(guò)專門(mén)的評(píng)價(jià)手段、真實(shí)可靠的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)向政府部門(mén)提供質(zhì)量管理服務(wù)咨詢和政策建議，以幫助他們做出科學(xué)的行政決策。

另一方面，高等教育考試評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)本身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和履行的權(quán)利義務(wù)，即其代表人民制約和管理的權(quán)力，以及在公平、公開(kāi)、公正地對(duì)高校的辦學(xué)質(zhì)量水平和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)所需要承擔(dān)和履行的義務(wù)。

二、以制度、權(quán)利為核心確定高職院校治理權(quán)責(zé)

（一）運(yùn)用法律制度規(guī)制權(quán)責(zé)，扎實(shí)制度之“籠”

依據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的基本法律原則，完善高職專科院校綜合治理能力機(jī)制體系及管控能力體系，把所有高職專科院校作為綜合治理能力機(jī)制運(yùn)行主體的權(quán)責(zé)都關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，以逐步培養(yǎng)和提高各個(gè)院校治理能力。

要求我們積極吸收社會(huì)各方建議，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，使其適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與高等職業(yè)教育“提優(yōu)增質(zhì)”的發(fā)展新要求。探索與全球社會(huì)發(fā)展要求的有效對(duì)接，從而促進(jìn)公共利益最大化。

第一，明晰政府在對(duì)高職院校輸入素質(zhì)和服務(wù)的重大利益和質(zhì)量保證上的主體權(quán)責(zé)，確保政府對(duì)于高等教育產(chǎn)品的輸出素質(zhì)和服務(wù)在政策法規(guī)的制訂、高校自身發(fā)展戰(zhàn)略定位方面的引導(dǎo)、對(duì)教育資金投入等方面的支持及對(duì)高等教育產(chǎn)品的條件性和基礎(chǔ)硬件性的輸出素質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品的重大利益上的根本性職責(zé)。

第二，建立配套法律制度，確保高職院校在對(duì)外過(guò)程治理中依法享有對(duì)外科研行為學(xué)術(shù)質(zhì)量管控治理的相關(guān)主體司法權(quán)責(zé)，通過(guò)建立剛性的法律法規(guī)制度，保障高校在對(duì)外過(guò)程治理中的自主性權(quán)力免受任何外界勢(shì)力的干擾；對(duì)內(nèi)職權(quán)劃分指明了高校應(yīng)屆畢業(yè)生及其在校、院（部、系）一級(jí)的所有所屬學(xué)術(shù)研究權(quán)力和教育行政管理機(jī)關(guān)學(xué)術(shù)權(quán)力的各自使用職能和行使權(quán)限，保障了大學(xué)校務(wù)工作委員會(huì)、學(xué)術(shù)研究管理工作委員會(huì)、專門(mén)科學(xué)技術(shù)研究委員會(huì)、學(xué)科技術(shù)理事會(huì)等各級(jí)學(xué)術(shù)組織在學(xué)術(shù)研究決策、對(duì)外行為過(guò)程中的權(quán)利地位，并以中等高校學(xué)術(shù)章程或其他有特殊重要法律效力的政策規(guī)定或文件等為法律依據(jù)，一并予以依法確認(rèn)和適用。

第三，規(guī)范明晰了國(guó)家評(píng)估質(zhì)量檢測(cè)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，保障原屬民間特殊專業(yè)性質(zhì)的第三方國(guó)家評(píng)估質(zhì)量檢測(cè)管理機(jī)構(gòu)在其質(zhì)量監(jiān)測(cè)與考核評(píng)估上的地位，督促各級(jí)地方政府切實(shí)做到考核評(píng)估簡(jiǎn)政放權(quán)，從而建立具有專門(mén)學(xué)術(shù)權(quán)威且可以與其他地方政府及相關(guān)高職等專科院校綜合考核評(píng)估權(quán)力互動(dòng)制衡的單獨(dú)綜合考核質(zhì)量評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)制。

（二）以分權(quán)為核心，形成權(quán)力制約

高職院校內(nèi)部治理的劃分，是指行政機(jī)關(guān)和權(quán)力負(fù)責(zé)人之間以質(zhì)量和效率為中介而進(jìn)行的權(quán)力下放與權(quán)力轉(zhuǎn)移，主要體現(xiàn)為地方政府對(duì)高校和考試評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分權(quán)利及對(duì)高校內(nèi)部治理之間的劃分。

其一，推進(jìn)了政府各級(jí)部分職權(quán)的下放與轉(zhuǎn)移，建構(gòu)了政府牽頭、高職院校和考核機(jī)構(gòu)之間協(xié)同參與的共治新格局。一方面，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法保障高職院校相對(duì)獨(dú)立的自主化權(quán)力，使高職院校學(xué)生能夠在內(nèi)部實(shí)施各種過(guò)程化的質(zhì)量管理、自我考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督，并獨(dú)立地承擔(dān)其所獲得的權(quán)利相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；另一方面，政府也應(yīng)通過(guò)授權(quán)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地享有質(zhì)量考核評(píng)估和高等教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力，引入第三方評(píng)價(jià)力量參與評(píng)估，建立健全第三方評(píng)價(jià)與政府評(píng)估之間的相互制衡機(jī)制。

其二，推進(jìn)改革開(kāi)放深入高校內(nèi)部的行政治理，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策監(jiān)督權(quán)相互制衡的新機(jī)制，通過(guò)制定法律程序，保障現(xiàn)任院士和大學(xué)教授委員會(huì)依法享有對(duì)一切涉及高校內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和治理運(yùn)行的重大管理事項(xiàng)的行政決策監(jiān)督權(quán)力、以現(xiàn)任院士和教授校長(zhǎng)為主的首席大學(xué)行政管理人員的高校組織依法享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、教代會(huì)共同依法享有在高校內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理上的決策監(jiān)督權(quán)，并且協(xié)調(diào)形成了由校長(zhǎng)決策、審議人員顧問(wèn)、指導(dǎo)人員執(zhí)行和治理監(jiān)督人員反饋協(xié)調(diào)具體運(yùn)作的治理權(quán)力關(guān)系制衡協(xié)調(diào)機(jī)制，從而促進(jìn)高校內(nèi)部的治理權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和各主體之間相互進(jìn)行監(jiān)督與協(xié)調(diào)制衡。

（三）引入“民主集中”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制權(quán)

以民主權(quán)力來(lái)規(guī)約行政權(quán)責(zé)，是以社會(huì)公民廣泛享有的民主權(quán)力作為行政手段，規(guī)范、限制和約束行政治理主體的行政權(quán)責(zé)。按照“民主集中”的原則，實(shí)現(xiàn)了在傳統(tǒng)的質(zhì)量管理民主基礎(chǔ)上的行政權(quán)力和治理控制，并以此來(lái)有效地配合高職院校質(zhì)量管理上的各種制度和法律權(quán)限，從而全面地推進(jìn)了高職院校質(zhì)量管理的民主化。一方面，建立專門(mén)的、相對(duì)獨(dú)立的、代表人民群眾權(quán)利的社會(huì)團(tuán)體，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)管理高職院校社會(huì)治理的各項(xiàng)相關(guān)工作，推進(jìn)制度制權(quán)、權(quán)力制權(quán)在提升高職院校社會(huì)教育服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展的方向上及其治理上的共識(shí)與一致。另一方面，完善高職院校內(nèi)部各級(jí)基層民主團(tuán)體的表達(dá)機(jī)制，推動(dòng)高職院校內(nèi)部以權(quán)力利制衡權(quán)力的民主治理格局的形成。

（四）建立健全爭(zhēng)議解決的機(jī)制，維護(hù)廣大學(xué)生的合法權(quán)益

公正、公開(kāi)的程序具有巨大的正義價(jià)值。可以考慮參照國(guó)家法律司法程序規(guī)定等來(lái)建立健全法律糾紛公正解決的有效機(jī)制，因?yàn)椤八痉ǔ绦虻墓且惶讓?duì)個(gè)人及其財(cái)產(chǎn)實(shí)施法律時(shí)所要求的條件、限制和過(guò)程的組合……它有助于促進(jìn)人民的安全感和可預(yù)見(jiàn)感，使其非常有信心地行使自由和權(quán)利”[3]。高職院校需要聘請(qǐng)專職法律事務(wù)咨詢師，負(fù)責(zé)各項(xiàng)日常法律事務(wù)的辦理，法律文書(shū)的審批、合同的簽訂、糾紛的仲裁調(diào)解等。高職院校應(yīng)該盡快建立專門(mén)的師生法務(wù)管理機(jī)構(gòu)，健全對(duì)在校師生維權(quán)申述的法律機(jī)制，成立師生申述或者申訴調(diào)解工作委員會(huì)、健全在校教職師生正當(dāng)權(quán)益遭到侵害或者遭受?chē)?yán)重?fù)p失時(shí)的校內(nèi)應(yīng)急救濟(jì)和校外賠償制度，保障在校教職師生的安全和其他合法權(quán)益。

三、結(jié)語(yǔ)

單一的治理體系已不能滿足日益復(fù)雜且需求及多樣的高職院校治理要求。構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、高校自主的權(quán)責(zé)配置科學(xué)、決策高效、執(zhí)行有力的綜合治理體系勢(shì)在必行。憑借依法治國(guó)建設(shè)、多元化解糾紛理念的深入推展，高職院校積極開(kāi)展與公檢法司等機(jī)關(guān)、評(píng)估機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，將有利于依法治校目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。