油氣開發近海供應與輔助作業海事監管對策分析

王安琪 廣州航海學院

栗茂峰 劉振 王宇行 惠州海事局

沙正榮 廣州航海學院

隨著全球油氣開發的規模化發展，海上油氣田水域及其與供應基地間的交通日趨繁忙，水上交通事故和險情時有發生，安全形勢不容樂觀。經調研分析，事故險情發生的風險集中在近海供應及輔助作業過程中，有必要客觀認識、仔細找出安全與防污染隱患以及海事監管履職需求與不足，加強管理，加大安全監管投入，改進安全狀況，穩定安全形勢。

1.我國油氣田水域交通的現狀與問題

目前，油氣開發的近海供應與輔助作業面臨著惡劣氣象、人為操作失誤、設備設施、企業安全管理以及海事監管力量不足、搜救和應急力量薄弱等問題。

1.1 海上惡劣天氣與海況

（1）大多數油氣平臺作業水域（尤其是南方）降雨量大，雨日多；大多數降雨出現于鋒面活動、熱帶氣旋侵襲、赤道輻合帶等天氣系統的影響過程中，其余則是局部性的雷陣雨。

（2）海上潮汐變化復雜，油氣開發水域的潮差和相鄰的高（低）潮高度不等，且逐日變化、日不等現象較多。

（3）波浪的季節變化明顯，東北季風期（10月至次年4月）盛行東北浪，西南季風期（6～8月）盛行南至西南浪，其他時期為季風交替期，浪向多變。

（4）局部海域（如南海）出現海上亂流，直接沖擊油氣開發的安全作業。海上亂流是由于海水的密度不同，在水平和垂直方向上的流動而產生的非線性運動“波致流”，遇到特殊的海底地形條件就會產生大振幅的波動，形成孤立波，在海洋中傳播會導致海水強烈的集聚和擴散從而形成突發性強流，且流向無章可循，流速也不同。

1.2 近海供應危險貨物作業資質問題

油氣田的OSV主要承擔的功能有拖帶、守護、油水物料補給運輸、救助、勘探護航等，以及接送換班的油氣田平臺人員。按照相關國際海事公約和國內危險貨物運輸船舶的法規要求，部分OSV船舶的載運危險的文書配備不齊，一些油氣田的基地碼頭泊位存在無《港口危險貨物作業許可文件》而從事危險裝卸的情況。

1.3 近海供應的安全和防污染應急能力不足

海上油氣田近海供應船主要載運的危險貨物有毒有害物質種類有防腐劑、阻垢劑、清水劑、破乳劑、殺菌劑、機油、全井泥漿、潤滑劑、氬氣、乙炔、航空煤油、氧氣、油漆、氮氣、氦氣、壓縮空氣、二氧化碳、鐵離子穩定劑、生物酸、鹽酸、改性硅酸（氟硅酸）、硝酸、氫氧化鈉等。

雖然，目前我國的油氣田配備了圍油欄、轉盤式收油機、桶型吸油拖欄等設施，也與一些船舶污染清除單位簽訂了船舶污染應急協議，但是某些僅具有二級溢油應急響應能力，深遠海應急能力不足，處理這些危險貨物可能產生的污染能力也明顯不足。

1.4 碼頭污染物接收能力

對于從海上油氣開發水域運回的船上油污水、生活污水、垃圾以及從油氣田運回的鉆井廢棄物，油服基地還需建設接收處理設施。在污染物接收方面，如果往返平臺和基地的船舶不在碼頭接收船舶污染物，全部交由第三方接收單位處理，則需確定第三方處理物廢棄能力和實際處理情況。

1.5 裝卸大件貨物能力及碼頭提供的理貨系固情況

OSV通過基地碼頭裝運大件貨物去平臺水域時，由托運方安排專業系固人員上船對大件進行系固綁扎。如果載運散雜的配件，一般通過集裝箱運輸，由OSV船員負責系固綁扎工作。通常情況下，船長只在開航前才知道所裝的集裝箱貨物，集裝內具體裝的什么貨物由托運方事先由持證裝箱員配載好。程序上沒有讓船長了解集裝箱內貨物種類和性質的要求。

1.6 水上交通安全與污染管理現狀與問題

海上油氣田涉及船舶的交通安全和防污染管理由各油氣田作業單位納入其內部的安全生產管理體系，在管轄權限上，存在海事機構與海油安辦的職責交叉。同時，由于海事機構存在監管履職基礎設施和裝備不足的問題，難以有效掌控海上油氣開發過程中近海供應和輔助作業的實際安全和防污染情況。

2.事故原因分析

經對部分油氣開發水域近年來發生的148起事故進行不完全匯總分析，事故原因分析匯總可以歸為以下幾類：

2.1 人員傷亡原因

在海上惡劣天氣海況下，發生的人員傷亡事故屬于船舶作業固有的高風險作業狀況下偶發的意外傷害事件，油氣作業單位、OSV管理公司對近海供應與輔助作業缺少系統性且相互銜接的安全技術與管理措施，導致此類高風險難以化解，主要問題可以歸結為6個方面：（1）高風險作業的工作程序不嚴謹；（2）不遵守安全作業規范；（3）未按照標準穿戴個人安全裝備；（4）作業前未對風險進行評估，也未采取有效防范措施；（5）安全意識薄弱；（6）缺少有效的監督。

2.2 高風險及重大財產損失事故原因

惡劣天氣、海流和海浪無常、上層結構招風嚴重、依賴相關認證機構容易導致船舶在臺風中受損，本質上體現油氣平臺水域防抗臺風等應急預案的制定和實施上存在以下5個問題：（1）過多地從技術上相信設施的抗臺能力；（2）應急處置不力，防抗臺風的經驗不足；（3）向搜救應急部門報告不及時，未尋求防抗臺風等的應急技術支持；（4）設施維護保養作業時未采取有效的污染防控措施或布置；（5）對錨系統的維護保養存在不系統、不合理的問題。

2.3 船舶作業事故原因

近年發生的OSV船舶作業事故主要包括拖航斷纜、碰撞和其它原因引起的事故等，主要原因可概括為：（1）拖帶作業的工作程序不嚴謹；（2）事前并未評估對于所使用的拖纜能否滿足拖帶作業，對纜繩的檢測和使用周期控制不當；（3）綱纜用于海上拖帶的適用性未經過專業機構認證檢驗；（4）對于大風浪拖帶，沒有設定限制條件；（5）大風浪時OSV裝卸作業的要求不明確或執行規定的要求；（6）安全意識低，出現冒險航行、值班松懈、未及時發現險情、操作技能不熟練、不熟悉崗位職責、岸基管理不足等問題。

2.4 提油作業事故原因

提油作業會發生安全責任和污染事故，其原因主要包括：（1）未及時檢查、加固纜繩；（2）值班不力，如脫崗、不重視風險隱患等；（3）工作程序不規范，或未按照規范執行；（4）未實施嚴格的裝卸作業或過駁作業規程；（5）對風和浪等惡劣天氣海況情況下的作業，沒有進行嚴格控制；（6）人為因素，如公司管理與監督不力，外部監管不足等。

2.5 管理上的根本原因

油氣生產單位對安全與生產發生矛盾時，存在冒險作業和違章指揮的問題；日常對海上浮式貯油、生產裝置（FPSO）設施的維護保養，存在管理與執行上的不足；管理體系存在缺陷；對于安全與應急處置，缺少外部的獨立監督。

3.海上油氣平臺水上交通風險分析

3.1 風險類別識別

3.1.1 氣象、海況等自然環境風險

自然環境風險是海上油氣田風險最大、危害最重的因素，直接導致人員傷亡和重大財產損失。

3.1.2 OSV和FSPO船舶作業風險

OSV在平臺水域航行作業期間，存在碰撞平臺、吊裝作業、自身航行與停泊、設備維護保養方面的風險；在穿梭提油作業中，油輪對FSPO進行靠泊、系纜、過駁、離泊等活動都存在安全風險。

3.1.3 人員適任與能力風險

服務于平臺水域的人員存在對新技能、新法規的培訓，缺少必要的監管和持證期適任評估檢查等風險，因此在安全意識和能力下降的情況下極易發生人為或人身安全事故。

3.1.4 危險貨物運輸風險

對于油氣平臺及保障船舶的危險貨物載運，缺少足夠的監管；裝卸危險貨物作業規程不完善，船員和平臺人員缺少相應的知識、技能，存在不遵守作業規程的現象。

3.1.5 人員交通風險

油氣田平臺人員交換頻繁，在此類船上工作的船長和負責旅客安全的責任船員需要接受特殊的培訓，具備載客能力的OSV船舶不能完全配備經過此類特殊培訓的船長和責任船員，存在人員交通管理風險。

3.1.6 海上亂流風險

海上亂流會導致OSV和FPSO存在被沖移的風險，造成定位錨鏈和裝置損壞，同時存在對水域的環境造成損害的風險。

3.1.7 安全生產主體管理責任風險

目前，海上油氣田主要采用岸上的安全生產管理體系和制度，對航運業的安全管理法規和標準的認識不足，采用不充分，在涉及到的水域安全和環境保護方面，存在安全管理主體責任落實不到位的風險。

3.1.8 監管不充分的風險

由于相應的資源配備滯后，存在海事監管機構設置、基礎設施、裝備和人員能力不足的問題，驗證實現系統性的遠程現場監管。

國家安全生產監督局在海油企業設立海油辦，目前只能從安全生產的角度從事相關的履職，難以從水上交通安全和防污染的專業領域有效行使監管職責，存在監管不充分的風險。

3.2 海事監管風險分析

3.2.1 船舶登記問題

由于海事管理船舶登記系統里沒有近海供應船分類，近海供應船通常登記為工作船、作業船、供應船、拖輪、特種用途船或多用途船，登記名稱不統一。近海供應船的種類劃分主要的矛盾體現在建造完全相同的船舶在不同的船籍港登記為不同種類、在同一船籍港不同時間登記種類不一致、同一船舶在不同證書里的登記種類不一致三方面。對于油氣田水域營運的所有的鉆井平臺、移動設施、近海供應船等，海事監管機構未全部掌握所有這些船舶的船舶登記和基本信息。

長期以來，海上鉆井平臺的經營部門未將鉆井平臺和浮式生產、貯存和運輸裝置（FPSO或FSU）作為船舶對待，回避船舶登記和檢驗工作，相關的管理與人員適任難以滿足相關法定要求。

3.2.2 公司管理問題

海上鉆井設施、FPSO和OSV歸屬于不同的子公司管理，若公司總部不設立在油氣田的水域轄區城市內，存在轄區的海事監管機構無法對企業進行體系審核，也不能對公司管理進行有效管理，因此存在動態與靜態海事監管脫節，油氣平臺水域的水上交通安全和防污染監管難度增大。

3.2.3 近海供應船向海上設施運送危險品的問題

①近海供應船頻繁進出不同海事管理轄區內的油田及平臺，導致危險貨物運輸的近海供應船需要頻繁、多次、重復報備。同時，由于 海事機構無法到平臺水域現場進行危險貨物監管，對于OSV載運危險貨物進出港口的艘次、危險貨物裝卸作業及其殘余物的排放等，難以充分監管。

②近海供應船存在危險貨物和工業人員同時載運的問題，不符合《交通運輸部海事局關于加強近海供應船載運12名以上海上油田工作人員管理工作的通知》的要求。

3.2.4 近海供應船載運工業人員問題

①按照我國現有法律，載運12名以上工業人員的近海供應船應視為客船，且公司要有客船營運資質。近海供應船穩性、船舶結構、防火結構等方面不滿足法規中客船的要求。存在客船與供應船運營資質混亂不清的問題。

②相對于普通乘客油氣平臺的工業人員需具備海上應對風險的能力，目前油氣平臺水域的工業人員接受的培訓不能滿足MSC .418（97）決議的培訓要求，且OSV船上的船長和負責客運的船員未全部接受相應的培訓。

③目前OSV經營公司招錄船員比較困難，疫情期，對船員上下船、換班要求過于苛刻。

3.2.5 船舶污染排放風險

目前的近海供應船的生活污水排放空間和設備無法滿足正常生活污水排放的需求。

3.2.6 近海供應船跨區航行風險

海上油氣平臺水域近海供應船航行的航線通航密度相對較大，存在與其它船舶發生碰撞的風險。如果平臺水域的船舶既不在海事VTS和AIS等系統的覆蓋范圍內，也未劃定專門的航路，難以實現船舶動態監管。

3.2.7 船舶安全檢查、船檢質量監管風險

由于海事監管資源不足，難以充分對平臺水域的船舶實施船旗國檢查和港口國檢查，無法監控船舶裝卸作業前能否完全滿足船舶安全營運要求，監管效率不高。海事機構的現有人員缺少相應的專業技術培訓，難以實現對多種功能的OSV船檢質量進行有效的監管。

3.2.8 航海保障不足的問題

若油氣田水域及周邊附近未專門設施航標，沒有大比例尺的海圖資料，岸基VHF等設施通信的覆蓋情況不確定，將導致航海保障的基礎設施和能力不足，對于平臺水域的安全構成了基礎性風險。

3.2.9 搜救與污染應急處置的問題

目前我國存在油氣平臺水域搜救只能依靠該水域及附近航行船舶來進行，油污染應急處置設施設備也只能由油氣開采作業單位提供，實際的應急處置能力不確定。

4.海上油氣平臺作業水域海事監管對策建議

4.1 海上油氣田水上交通安全海事監管對策建議

4.1.1 通航監管對策

①劃定提油船、FPSO和FSU、OSV等船舶的航行、停泊和作業區域，劃定過往船舶需要避讓的區域和可以參考的航路，防止過往船舶誤入油氣田作業水域。特別關注載運工業人員上下班船舶（OSV）航行與停泊區。

②為在非正常氣象下航行的輔助船舶推薦航路，無特殊情況，此類船舶不應更改這樣的推薦航路，以便發生險情時及時安排施救。

③對在海上油氣田水域發生的任何涉及通航安全水上水下施工作業，均應制定通航保障方案，申請水工作業許可，發布相關的航行通（警）告。

④完善事故搜救及報告的流程，在事故發生后及時通過海上通信方式（如海岸電臺）向轄區搜救中心報告；在事故發生后48小時向當地海事監管機構提交事故報告。

⑤轄區搜救中心接到險情報告后，應全面承擔水域（包括油氣田區域）的應急指揮協調工作，立即組織海上搜救與應急處置工作。海事監管機構按照屬地管理的權責，在接到事故、險情報告，應積極組織當地力量參加搜救和應急工作，盡快開展事故險情的初步調查。轄區內油氣田企業及各相關作業單位予以配合，全力協助應急搜救和事故和險情調查處理工作。

⑥在條件允許的情況下海事監管機構應對油氣田水域進行巡航，巡查內容包括：交通秩序、作業秩序、停泊秩序、交通違章情況、排污情況等。

4.1.2 船舶與船員監管對策

①進一步明確鉆井平臺、FPSO、OSV的船舶種類歸屬和具體的工作規程，對于懸掛中國國旗的鉆井平臺、FPSO、OSV，進一步明確法定檢驗、審核、發證的要求，以及海事機構進行船檢質量檢查的具體要求。

②對于管轄區內的鉆井平臺、FPSO、OSV，要求要公司建立運行安全管理體系，協調相關單位建立辦事處或專門籌建管理公司。

③制定專門的船舶安全檢查和PSC檢查制度，并提供相應的資源（人員、工具、經費等）保障。

④研究配員和船員適任要求，落實船員培養與管理的主體責任，優化油氣平臺支持船舶船員培訓考試內容，加強船員履職檢查，加強海上油氣平臺船員權益保障。

4.1.3 危險貨物和防污染監管對策

①通過水上運輸（至作業平臺）危險化學品需要按照相關危化運輸管理法規要求執行。無論是“進”還是“出”油氣平臺水域，危險貨物監管都必須納入海事監管，船舶均應辦理申報手續。海事機構需要研究制定遠程與岸基相結合的危險貨物載運監管措施。

②依據MARPOL73/78公約要求，對油氣田水域營運的船舶（包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定或者浮動的工作平臺）實行防污染監管。

③建立完善岸基污染物接收和處理設施和相關管理機制。

4.1.4 航海保障

①研究設置必要的導助航標志，可考慮平臺作業的移動（遷移）特性，采用虛擬航標方式（高科技自動警示標識等）。

②根據船舶航行和作業情況，對相關水域進行必要的海道測量工作，編制紙質和電子海圖，并控制使用情況。

③研究平臺水域海上通信設施的實際需求，確定必要的增補設施和管理措施。

④開展的AIS基站和向岸上傳遞AIS數據信息的基礎設施建設，做好船舶安全營運實時信息的處理工作。

⑤與氣象部門建立合作，實時獲得作業水域氣象與海況預報信息。必要時，可要求氣象部門在該水域設置氣象信息的采集和發布設施。

4.1.5 搜救與應急安排

①對于載運工業人員上下班船舶的船舶、搜救機構、平臺設施經營管理單位三方參與的聯合搜救合作計劃。

②搜救與應急資源調度使用和現場指揮與行動工作程序。

③搜救與污染應急處置安排與演練演習的相關安排。

4.2 實施海事監管的建議途經

4.2.1 “安全與防污染包”程序

借鑒國際通行做法，對我國海上油氣田及其水域的水上交通安全監管（油氣田作業區）將船舶安全檢查、通航監管、危防管理和公司安全管理融合在一起，進行有機組合，形成“安全與防污染包”，融入油氣作業單位安全管理體系，通過授權合作、共建或購買服務的方式實施：

①部分外包，即建立并授權專門的外包監管執行機構，代為執行這樣的“安全與防污染包”監管工作，并對外包機構的履職工作進行監督；

②采取檢查、審核和動態監管三種相結合的方式，建立可直接操作的“安全與防污染包”，由轄區海事監管機構定期對各油氣作業單位及其船舶、設施和人員進行定期監管，形成監管報告。

4.2.2 完善海事履職機制

①按照海事機構的職責，對于油氣作業中的近海供應與輔助作業及相關的水上交通安全和防污染監管，設置專門的監管機構，配備專門的監管設施和人員，并完善統一管理的相關制度。

②制定“海上油氣平臺作業交通安全與防污染監管規定”，理清具體的海事監管事權，并通過立法來固化工作程序和相關要求。

③推進政府引導、利益者投入、海事機構現場主導的合作協調機制，加大對人命搜救和應急處置資源的有效投入，組織開展相應的演習和演練，提升油氣開發的搜救與應急處置能力。