中國維和警察權益法律保障的現狀分析及對策

閻 瀟

（中國人民警察大學，河北 廊坊 065000）

一、引言

聯合國維和警察是應聯合國秘書長請求，由聯合國各成員國派出支持和參與聯合國維和行動的一支警察力量。通過支持發生沖突、沖突后和其他危機局勢中的成員國進而加強國際和平與安全，目的是實現有效、高效、有代表性、反應迅速和負責任的服務和保護人民。目前每天大約有來自78個國家的9000名維和警察在任務區執行維和任務，是世界上最大、最多元化的警察部門之一。從2000年我國公安部第一次派遣15名警察至東帝汶執行任務至今，已有近2700名中國維和警察執行聯合國維和任務，包括13支成建制警察防暴隊，足跡遍布9個任務區。中國維和警察在在執行任務中創造了“無一違紀、無一遣返、無一戰斗傷亡”的輝煌紀錄，得到了聯合國的高度好評，進而國際社會給予了中國維和警察更高的期望值，這也將會給中國國際警務合作帶來新的機遇。人員規模類型持續擴展、任職崗位層次不斷提升、擔負職能任務更加多樣是如今中國參與維和警務的基本特點。

近年來，隨著維和警察授權任務的拓展與警察隊伍類型的增多，其人員風險性加大，有關我國維和警察權益的法律保障研究尚待進一步加強，繼續努力解決在實際執行任務及回國后出現很多實際問題。因此維和警察權益需要通過一系列制度進行保障，以推動我國維和警察事業更好地發展。

二、維和警察權益的法律保障基本涵義

維和警察在執行聯合國維和任務時，從事的是與警察的工作職能相關的工作，主體是各成員國派遣的合法在職警官。主目標是在沖突后環境中通過協助東道國警察業務及其他執法機構的改革、重組及重建來培養制度化警務能力，為東道國警察提供業務支持。通過社區警務、情報主導警務、公共教育、培訓當地警察、給予警務工作指導及建議等方式來保護平民、協助促進安全的選舉、調查性暴力和基于性別的暴力事件，或預防和處理嚴重的有組織犯罪和暴力。因而部分擁有執法權，部分負有監督指導、維護當地治安等職責。“維和警察權益”是若干法律確定的權益和部門內部規章、行政文件所賦予的維和警察法律權益的總和。［1］鑒于維和警察身份的“雙重特殊性”，因此維和警察權益既包括維和警察的執法及合法行動權益，同時也包括維和警察作為一個國際公民和出警國公民應享有的權利。可以理解為維和警察在國際法及聯合國相關規章制度及東道國法律的法定范圍內履行授權、完成協助及監督任務，并運用法律手段進行自我保護或請求聯合國給予保護的權利。因此維和警察權益法律保障展現了聯合國請求成員國出警的合法性，也是對于聯合國作為國際組織的權威性、出警國的貢獻及人員法律地位的彰顯。在國際維和行動中，維和警察身處多元化的政治及社會環境，隨著安理會授權任務的增多，警務環境的日趨復雜，使得民眾出現抵觸情緒或引起利益攸關方的不滿，將維和警察在維和行動進程中推向“風口浪尖”；其次各國維和警察的職業素質參差不齊，與當地民眾的期望有所差距，加之部分沖突地區民眾法制意識淡薄，使得維和警察履行授權時“如履薄冰”。［2］總之，在聯合國維和警務日漸多元的現今，維和警察作為沖突管理中連接沖突預防與建設和平的法治重建力量，警民關系的穩固與否、警察公共形象及各會員國的支持等都將深刻影響維和警察的行動空間，與此同時維和警察自身的權益應該成為保障的重點之一。［3］

在國際層面，聯合國憲章、安理會決議、維和任務授權、《聯合國維和警察迎戰原則》《諒解備忘錄》及東道國法律等具有權威性的文件明確了維和警察的法律地位及任務內容，對維和警察執法及行動權益在任務區層面進行了保障。［4］其中，聯合國出臺的維和警察《戰略指南框架》中包含行動、指揮、行政及能力建設等相關內容，其中行政管理、后勤管理、指揮行動規則等與維和警察權益保障密切相關。聯合國層面較為細致地規定了各種場景下的維和警察管理細則，保障了行動中的安全與規范。而各國國內層面，由于法律體系及警察部門的體系不同，維和警察身份認定、參加教育培訓、維和期間的薪酬待遇、相關撫恤優待、任務結束后的長效保障機制等方面的具體權益缺乏相應的規定，使得維和警察在海外執行任務期間及回國后面臨一些現實問題難以解決。

三、中國維和警察權益的法律保障現狀及不足

（一）立法滯后，應繼續加強相關法律保障

中國維和警察參與聯合國維持和平行動已有20年歷史，然而在法律依據上，規定規范仍不明確。在憲法里，我們找不到部隊、警察以及其他人員參與聯合國維和行動的相關規定。《人民警察法》對于中國警察參加聯合國維持和平行動沒有提及。無論是在憲法層面，還是法律、行政法規和部門規章層面都沒有關于警察參與聯合國維持和平行動的規定。僅有公安部出臺的如《中國維和警察任務區管理實施細則》等的一些指導型的內部文件對于維和警察的選拔、培訓、成績認定、獎勵、處罰等相關問題作出規范。然而這些內部文件，不屬于法律法規的范疇。所以，中國警察參與聯合國的維持和平行動缺乏國內法依據，使得在政策制定及行動層面缺乏統一的法律規定，相關法律保障欠缺。［4］

（二）統一規范的法律保障體系的建立

目前，我國選拔派遣維和警察是以各省廳作為依托單位的，在行政管理及人員歸屬方面有一定的優勢，但公安部國際合作局及其下屬維和警察及國際組織工作處對各省廳的外事工作僅有業務指導，加之地方經濟發展水平、國際警務交流合作程度、領導重視程度、人員能力素質、跟蹤管理等方面存在差異，導致各省廳在維和警察權益保障方面存在差異，缺少統一的法律保障體系。此外，2016年中國成立常備維和警隊，使得中國參與維和警務的形式豐富起來，常備警隊在改制后隸屬公安部特勤局，人員的職責任務均發生了一定調整擴充，在這樣的情況下，維和警察的權益保障該如何緊跟任務需要？

近年來，社會上存在一些不法分子冒充維和軍警，通過制造假證件、偽造假文件、混淆視聽、違法購買軍警用品行騙，踐踏了法律法規，嚴重損害了維和人員的形象，造成了不良的社會影響，這在一定程度上與維和警察在國內缺乏規范的權益法律保障體制有關，使得不法分子的違法行為“有機可乘”。

（三）建立長效保障機制以適應任務需要

維和警務不同于各國國內警務內容，它隨著國際形勢、沖突類型及聯合國改革、東道國局勢的變化而不斷變化。面臨的執法對象、遵循的法律及工作環境等與本國存在差異，承擔的責任更加重大，面臨的挑戰也更加艱巨。中國維和警察在任務區主要面臨政治引發的安全風險、襲擊類安全風險、自然環境類安全風險、文化差異類風險、壓力類安全風險以及操作事故類等風險。［5］自中國參與聯合國維和行動以來，共犧牲18人，其中5名警察，3名邊防警察。他們有的是在執行任務中犧牲，有的是在空襲中遇難，或是染病去世。因此風險越大，對中國維和警察的權益保障的要求越高。完善的維和警察權益保障可以在一定程度上減少工作風險、提升工作效能。

中國派遣的維和警察缺乏任務區長期任職的機制，往往在適應任務區各項工作后因為輪換時間不得不返回國內，繼續從事之前的警務工作，在一定程度上使得任務區一些崗位缺乏中國人長期任職。而且缺乏聯合國任務區維和警察中高級崗位中國籍警察，相應地會缺乏較強的任務區話語權。除此之外，維和警務缺乏較高的戰略定位，在一定程度上未能與國家外交戰略、海外利益保護等工作內容對接匹配，也未能培養并儲存專門的維和警務人才，大多在全國通曉外語及警務的干警中選拔，結束執行任務后大多回歸之前的警務崗位，未能建立相應的維和人才儲備庫，尤其是任務區中高級崗位預備人才庫等。

近年來，維和警察隊伍也面臨人才流失的現象。維和警察在任務區的犧牲奉獻及貢獻成就往往可以得到國際社會及國內政府部門的認可與表彰，但是“后維和警察時期”是維和警察回國后發揮更大效應的關鍵時期，歸國維和警察這一寶貴人才資源未在機制及實踐中發揮更大效能，例如作為公安外事工作人才擴展至更加豐富的執法合作中，或作為新興生源參與中國人民警察大學維和警務碩士學歷教育等。這一時期由于缺乏長期穩定的保障機制，使得“人未盡其用”，造成人才資源在一定程度上的浪費。維和警察派遣前經過嚴格選拔、培訓與考核，所以在一定程度上自身素質過硬；執行任務過程中使他們具有了國內警員不曾擁有的經歷與經驗，因而可能對自己的職業擁有新的思考與規劃；加之其他各行業給與維和警察的待遇較高，有時甚至會提供海外工作機會，在一定程度上可以發揮維和警察的各項優勢。這些原因與缺乏維和警察權益長效法律保障機制有一定關系，面對歸國的維和警察，如何讓他們繼續從事維和事業或是更好地發揮在維和工作中積累的經驗與優勢，讓個人的夢想得以實現，讓中國維和警察事業更上一層樓，讓中國國際警務執法工作吸引更多人才，讓技能擁有舞臺，使理想可以安放，也是實際中需要解決的問題。

四、對健全中國維和警察權益的法律保障的思考

（一）通過立法工作推動中國維和警察權益的法律保障體系健全完善

新時期維和警察工作要更深入地服務于國家外交，對接中國國際警務執法需要與海外利益保護需求，逐漸提高和增強維和警察在國家層面的戰略地位與關鍵作用，才能更好地促進立法工作與人員法律保障的完善。

另外，對于參與維和行動的一些國家，他們將維和行動的國際合法性納入本國的國內法層面，使得維和行動具有一定的法律地位，從而給予本國派遣的維和人員一些權益保障。例如日本制定了專門的維和立法，通過該法規定了維和行動啟動的條件、程序、保障、人員教育培訓、撫恤優待等相關事項，這是現階段世界范圍內比較完善的維和立法。［4］對中國維和警察工作而言，沒有與之相對應的法律依據來提供相關的法律保障。而維和警察面臨的工作環境危險艱苦、遠離祖國、執行的任務復雜艱巨，應享有更加專門和完善的法律保障，以充分解決維和警察的“后顧之憂”。在遵循國際法的基礎上，將其相關法律內涵賦予國內立法工作，體現維和行動的法律地位與應承擔的法律保障。例如可以適當地在《中華人民共和國人民警察法》中對人民警察參與聯合國維和行動作出原則性的規范，使中國的維和警察工作做到有法可依。同時，如果立法條件尚不完全具備，也可先行制定中國維和警察工作管理規定或保障辦法，作為公安機關內部的一項行政規定，從而統一各省廳關于維和警察保障的政策，更好地服務于目前省廳組隊的機制。［6］隨著中國警察深入參與聯合國維和行動，啟動立法程序也必須被考慮其中，以更好地對接公安國際執法工作。

除此以外，各省廳的政策支持、優待條件、資金的調撥、裝備的配發、安置與提拔、成績鑒定與表彰、傷亡救濟、維和后時期追蹤保障、人才儲備等存在差異，應在條件允許范圍內用規范性法律條文進行統一并完善，成立相關的維和警察權益保障小組，以規范維和警察權益保護。

（二）以機構改革為契機，通過加強隊伍建設，推進維和警察權益法律保障

面對國家機構改革這個機遇，在國家總體安全觀與外交政策指導下，維和警察業務應緊抓機遇，提升自身定位，爭取更多服務國家利益的機會，大力進行維和警察隊伍形象建設，推動政治建設、完善組織建設、加強保障建設，更好地反哺公安工作，提升隊伍管理能力；在派遣、選拔、培訓、考核及在任務區的人身安全、執行任務權益保障、特權與豁免、獎勵表彰、違紀行為的處理與懲處等方面，除了應遵守聯合國相關規定，在國內層面也應具有更加詳盡及完善的規定，并建立相應的人才儲備庫，完善人才建設長效機制，豐富人才推薦渠道、鼓勵并支持更多維和警察應聘任務區職位，以此更好地規范維和警察的出入通道、滿足相應的履職需要，提高工作積極性，增強榮譽感與工作吸引力，從而選拔更適應國際執法的警務人員。此外，合理安排回國維和警察崗位并充分發揮他們在維和及國際警務執法方面的特長、經驗及作用；與其他政府部門、社會企業等進行合作，暢通全方位、多層次的人才交流與輸送通道，使得“人盡其用”，通過人才培養培訓、溝通借鑒，更好地將維和警務與國際警務執法、國家外交戰略有機融合。

（三）通過積極且有選擇地參與維和行動保障中國維和警察權益

隨著近年來中國積極參與聯合國維和行動，聯合國總部及9個任務區均有中國維和警察的身影，包括紐約總部及聯合國常備警力等均有中國警察擔任中高級官員，他們通常面臨艱巨復雜的警務工作；在一些任務區，政治風險、自然災害、公共衛生事件、意外交通事故、恐怖暴力襲擊等因素會導致維和警察的人身安全面臨威脅。同時，在新冠肺炎疫情暴發后，任務區的維和警察除了人身健康受到威脅，還會面臨執行任務出現的阻礙、支持率降低、對東道國駐外人員的誤解與限制等。在外執行維和任務的中國維和警察代表聯合國，但其作為國內警察的身份也應考慮在法律權益保障的內涵中。中國維和軍人付森于2017年至2018年任中國第八批赴南蘇丹（瓦烏）維和醫療分隊通訊員，2019年11月26日，因感染惡性瘧原蟲離世。維和警察也有回國后因為自身疾病去世，國家在“后維和時代”維和人員權益保障中應充分考慮此類情況的撫恤情況。此外，維和人員的問責及行為不端控訴等機制日益完善，出警國更應根據本國出警情況，完善維和警察豁免制度，維護本國警察權益或對行為不端情況進行懲處，維護聯合國警察形象。

此外，中國維和警察應在力所能及的范圍內，理性選擇、積極參與、科學用警、提升效率、發揮效能、樹立形象。［7］在安全形勢極端復雜的情況下，或者是實際任務遠遠超出授權命令時，更應依據法律文件，依法執行任務，爭取在執行任務中既可以保障維和人員安全與權益，也可以展示中國風采、國際警務合作執法能力與海外任務的綜合保障能力，從而更好地參與全球安全治理，做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。

五、結束語

隨著中國深入參與全球安全治理，中國維和警察高級人才的培養與輸送迫在眉睫。同時維和人員權益的法律保障也必須“同步跟進、配套保障”。在提高維和警察事業工作戰略地位的同時，增強維和警察權益立法工作，用法律來保障群體利益，增加職業榮譽感、提高個人積極性；同時，規范維和警察各類保障規定，涵蓋選拔培訓、獎勵懲罰、執法執勤、回國追蹤保障、個人職業規劃、維和人才預備庫建設等方面，用制度來規范群體利益；此外，充分發揮維和警察的海外工作優勢，積極推動維和文化事業建設，使得維和警務無縫對接國際警務執法合作工作，服務我國外交戰略與公安工作需要，用保障規范及職業文化來引領群體利益，使中國維和警察發揮更大效能。