淺談事業單位預算績效管理難點及對策

宗序荷

（江蘇省文化和旅游廳，江蘇 南京 210029）

一、事業單位開展預算績效管理工作的重要性

黨的十九大報告提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。《意見》對行政事業單位預算績效管理作出了總體部署。事業單位是提供社會公益服務的主體，預算績效管理對事業單位合理調配資金、規范預算支出等工作發揮著重要意義。主要表現在以下幾個方面：第一，保證預算管理工作的貫徹落實。預算績效管理作為預算管理的考核驗證環節，能夠有效分析本年度的預算資金產出效益和項目完成情況，協助事業單位完善財政資金管理體系，保證預算計劃落地。第二，有利于提升預算資金的使用效率。基于預算績效評價結果，合理編制下一年度的預算內容，將更多的資源投入效益更高的項目中，實現績效與資金支出的有機結合，不僅能夠減少資金浪費現象，也能夠提升財政資金的使用效益。第三，提高單位管理質量。通過預算績效管理能夠提升財政資金使用的透明度，深化內部管理改革，提升社會公眾對單位服務的滿意度，做具有社會公信度的政府部門［1］。

二、事業單位預算績效管理中存在的難點

（一）對預算績效管理重視度有待提升

由于事業單位長期以社會服務為主要職能，具有鮮明的公益特征，其資金也主要來源于政府預算，因而，大部分事業單位受傳統管理模式的影響，對政府依賴度較高，在財政資金使用方面存在管理意識淡薄的問題。單位長期以來形成的“重分配、輕績效”觀念普遍存在；同時，預算績效管理需要對各職能部門的績效目標、預算執行情況進行考察，需要各業務部門與崗位的積極配合，但相關部門配合度較低，影響了預算績效管理工作的推進。此外，事業單位還存在預算績效全過程管理不足的問題，一些單位缺乏對專項資金的事前評估環節，沒有對項目預算的實施必要性、投入經濟性、指標合理性、方案可行性等進行論證評估，無法保證專項資金投入的效益輸出［2］。

（二）預算績效指標體系建構有待完善

預算績效考核指標是衡量事業單位財務管理水平和預算執行效率的標準，是實施全面預算績效管理的前提和基礎。隨著《意見》的頒布實施，行政事業單位通用的績效共性指標已經相對完善，但針對不同單位的個性指標還有所欠缺。這種現象因不同事業單位提供的公益服務類型差異性大，在評估考核指標內容、考評方法使用等方面表現得更加突出。在指標權重失衡的情況下，績效考核評價結果并不能真實反映財政資金投入與產出的效益性和合理性；另一方面，指標考核缺乏可操作性，如以文化旅游業為主的事業單位，在設置預算績效考核指標過程中，長期以旅游業接待人數、旅游消費總額等作為評價指標，雖然也設置了游客滿意度指標，但其相關數據多采用抽樣調查的方法，無法全面反映單位社會效益和經濟效益整體情況，導致預算績效評價考核不夠全面客觀，存在“兩張皮”現象。

（三）預算績效評價結果應用有待加強

由于大部分事業單位的預算績效評價工作實施較晚，在管理層重視度不高、評價反饋機制尚不健全的情況下，很多單位的預算績效考核結果并沒有應用到下一年度的預算編制工作中，也沒有發揮出在資源配置和經濟決策中的作用。這是由于事業單位的預算績效評價往往由財政部門委托第三方機構開展，再由事業單位依據評價結果整改相關工作，但財政部門對后期整改環節缺乏監督，無法引起被評價單位的重視；同時，事業單位的預算績效評價結果應用范圍存在局限性，既沒有與單位整體績效掛鉤，也沒有與部門或項目負責人的責任掛鉤，僅體現在業務管理環節的項目審批層面，剛性約束不夠。

三、事業單位加強預算績效管理工作的相關思考

（一）強化預算績效管理理念

為了順利推進預算績效管理工作的逐步落實，事業單位應依據相關政策，在《關于全面實施預算績效管理的意見》的指導下，結合單位實際情況，制定完善的預算績效管理體系。以單位財政支出作為核心內容，確定預算支出績效的目的、評價主體、評價對象、實施流程、考核范圍、結果應用等基本內容；同時，在完善的預算績效評價管理框架體系下，事業單位應當營造出“凡事必問效，問效必監督”的管理氛圍，從政治高度和管理理念方面強化預算績效管理工作的思想自覺，樹立預算績效管理的權威性，調動單位內部各部門和人員主動參與。此外，事業單位也應當基于年度發展規劃和業務計劃等，制定可衡量、可實現的預算績效考核總目標，為預算績效指標體系建構提供指導方向。

（二）健全預算績效管理工作機制

由于預算績效管理是針對預算執行結果的考核評價，最終目的是提升預算執行效率，因而，事業單位在開展預算績效考核工作過程中，也要注意預算績效管理機制的建構。從組織機構層面來說，當前大部分事業單位的預算績效考評工作往往由財務部門牽頭主導，而事業單位的預算支出內容相對復雜，業務涉及范圍也比較廣泛，僅以財務部門作為主導部門，這種管理形式存在明顯的缺陷。為了糾正這一弊病，事業單位可以以財務部門牽頭，其他業務部門、人力資源管理部門、行業專家等成員組成績效考核工作管理機制，有序規范地開展各項評價工作。其次，落實預算績效考核工作的責任主體，并將工作內容和職能權限細化到每一個崗位上，要求業務部門充分配合財務部門的工作，對于失效環節應追究責任到個人。最后，為了加強對內部人員的控制，事業單位還需要縮短預算績效考核周期，在信息反饋機制健全的基礎上，對預算單位進行月度、季度和年度考核，并實時監督預算執行進度，避免因考核周期過長而造成預算松弛，影響預算執行成效。

（三）完善預算績效指標評價體系

對于事業單位來說，要想開展預算績效考核工作，建構科學合理的評價指標是十分必要的。與此同時，事業單位應充分考慮自身業務活動和預算支出與其他營利性單位存在的差異性，設置個性化的預算績效指標，凸顯自身特色。事業單位首先應確定預算績效考核工作的范圍、原則以及具體對象，再結合實際情況建立指標。第一，從單位的項目支出入手，以各職能部門的年度重點工作任務、社會效益特征突出的項目為主要考評對象，并依據項目差異化設置績效考核指標，保證指標設置與項目的直接關聯性。第二，指標體系建構應當以定量指標為主、定性指標為輔，對于預算支出成效、社會影響程度等難以量化的指標，采用定性形式發揮衡量價值，并依據實際情況采取分層次評價的方式，增強預算績效評價工作的可操作性。第三，相關政府部門應當依據區域經濟發展的實際情況，針對不同行業、部門以及績效考評項目制定共性考評指標，并對不同年度的考評結果進行縱向和橫向對比，既要發揮績效考核指標的相對穩定性，也要保證考核結果的應用性。

（四）強化績效考核結果應用

針對預算績效考核評價結果，一方面，事業單位要將預算資金配置與預算績效考核結果直接掛鉤，由財政部門和單位管理層人員共同主導，依據每一年度的考評結果合理安排年度預算資金配置工作。對于一些預算執行較差的部門，應當適當縮減資金分配數額，將有限的預算用到事業發展更需要的地方，從而有效調整年度預算編制結構。另一方面，健全預算績效管理整改機制，對預算考評過程中發現的制度、管理等方面存在的問題，要及時制定切實可行的改進措施，不斷推動問題的解決，形成完善的預算管理閉環。同時，對預算績效考核多次不達標的項目或部門負責人應啟動問責程序，按規定追究責任，釋放“失責必問責”的強烈信號。

（五）重視預算績效管理培訓

預算績效管理工作作為單位預算的重要組成部分，與單位各項事業的發展緊密相關，不僅需要財務人員的努力，更需要具體業務部門的積極配合。針對預算績效管理的培訓不能僅僅針對財務人員，還要加強事業單位各業務部門相關工作人員的培訓。單位內部要組織開展預算績效管理培訓，幫助業務部門工作人員深刻領會財政部門對預算績效管理的政策制度要求。通過財務部門、業務部門共同努力，切實提高預算績效指標設置的科學性與合理性，精準地反映財政資金保障事業發展的有效性。

四、結語

對于事業單位來說，加強預算績效管理工作既是政策導向的結果，也是單位提升預算執行率的有效方式。因而，事業單位應從管理理念轉變、考核指標設置、考核體系完善、強化考核結果應用以及重視績效管理培訓等方面入手，有效促進事業單位逐步健全預算績效管理體系。