社會資本參與污水處理基礎設施建設的現狀研究

鐘惠娟

（烏魯木齊昆侖環保集團有限公司，新疆 烏魯木齊 830000）

在我國社會快速發展背景下，經濟結構與增長動力正面臨深刻的調整，政府在加大投資規模的同時，也希望借助基礎設施建設來促進經濟增長。污水處理基礎設施建設正面臨極大的資金需求與財政支出壓力，因此，需要積極融入社會資本，使其可以參與到污水處理基礎設施建設中，為供給側結構性改革提供幫助。

一、社會資本的概念

下面主要從投資主體、融資渠道、資金性質以及投資方式等角度來界定社會資本的概念與內涵。

（一）投資主體

我國污水處理基礎設施建設中的投資主體即政府，并且中央與地方政府的資金很多時候都是用于管網建設，尚未對社會資本開放。近年來，相關部門逐漸開始鼓勵企業投資污水處理基礎設施建設，尤其是污水處理廠的建設［1］。從企業角度分析，其投資污水處理基礎設施建設的主要目標是為了自身利益。另外，一些金融組織貸款也可以對污水處理基礎設施建設起到幫助作用。

（二）融資渠道與投資方式

目前，政府作為投資主體，可劃分為中央政府與地方政府。中央政府的資金來源主要是稅收財政、國債以及主權外債等等。針對資方政府來講，其資金來源為自籌或接受地方政府的轉貸。近年來，企業在投資主體中的作用越來越明顯，從企業資本性質角度分析，其主要分為內資企業和外資企業兩類。當前，在污水處理基礎設施建設領域的社會資本基本上都是外資企業，它們借助合資與收購等方式來對污水處理基礎設施建設領域進行運營管理［2］。

內資企業與外資企業相比較，前者的情況較為復雜。根據內資企業主營業務和強項，可以大致分為以下幾類：其一為運營管理型，即在已有的污水處理基礎設施中對其進行運營和維護的企業。通常都是一些事業單位。而我國大部分城市的污水處理廠都是這一類，融資方式為銀行貸款，然后借助改制、合資以及股權轉讓等方式來進行市場化發展。其二為資本投資型，主要為具有一定資本規模，并且以資本運作為核心，最后贏得項目的企業。依照企業性質的不同，還可以劃分為國有企業和國有控股企業，這類企業的資金十分雄厚，且資本運作能力也相對較強，同時這類企業基本上都是一些上市公司，它們的融資方式較為靈活，可以發行企業債券或開展短期融資等方式，項目形式為對國有資產的收購［3］。其三為工程技術型，即在進入污水處理基礎設施建設投資領域之前，以環境工程技術為工作核心的企業。這類企業通常都是民營企業，其主要以技術發展為重點，企業規模為中小型，因為其資金儲備有限，所以其融資不占優勢，融資方式基本上都是一些自有資金或銀行貸款等等。

（三）社會資本的定義

從投資主體、融資渠道以及投資方式等方面分析，社會資本主要是以企業投資為核心，在過程中借助合資合作、股權轉讓以及項目融資等方式來參與到污水處理基礎設施建設中。

二、社會資本參與污水處理基礎設施建設的現狀

（一）地方政府信用缺失

在社會資本參與到污水基礎設施建設中，這類投資最大的風險就是政府信用風險，因為污水處理項目開展屬于準經營項目，社會資本投資收益通常都是來自政府收取的污水處理費，不足的部分則需要社會資本來補充。但因為諸多項目都是政府在控股，收益分配都掌握在政府手里，加之管網建設力度不斷增加，社會資本的投資會越來越大，如果投資收益始終依賴政府管網服務費支出，這種投資收益來源的唯一性決定了政府信用的重要性，社會資本是否可以如期收回投資和收益與政府信用有直接關聯。因為地方政府存在信用透支問題，進而導致社會資本在參與污水處理基礎設施建設中存有極大的顧慮［4］。

（二）配套改革與制度建設不完善

在污水處理基礎設施建設中，社會資本的參與需要創新機制，使市場在資源配置中起到一定的作用，同時更好地發揮出政府的作用。但當前我國正處在深化改革的重要階段，諸多政策都會有一定的變化，一些物價與稅收政策的改變會直接影響水價。另外，目前市政公共領域的定價體系與財政補貼機制體系尚未完善，沒有形成供水上下游的聯動機制，進而導致測算較為遲緩，難以準確估算出相應的投資收益［5］。此外，污水處理還屬于密集型產業，資金投入較大，社會資本的參與可以解決建設資金匱乏這一現象，但問題也會隨之產生，如價格改革不到位、政府定價較低等等，這些問題都會造成社會資本處于劣勢，投資收益難以得到保障。

三、社會資本參與污水處理基礎設施建設的對策

（一）進一步規范政府監管制度，增強政府信用與契約意識

社會資本參與污水處理基礎設施建設需要較長時間才可以看到利益，所以，針對這一建設項目來講，政府要肩負起自身的監督作用，建立相應的監督機構，同時進一步明確監督機構的職責與獨立性，在這一基礎上對涉及各方利益的環節進行全面監管，設計完善的監管方案［6］。另外，政府在監督過程中還要做到公開公正，這樣才能全面且有效地保護好社會資本的資產安全，達到激勵社會資本的目的。針對政府信用來講，其需要建立約束機制，簽訂合同，并依照合同內容來履行相關職責，提升自身的契約精神，確保社會資本參與污水處理基礎設施建設項目更加順利。

（二）健全配套改革與制度建設

社會資本參與到污水處理基礎設施建設中是一項重大的改革，即從原本政府獨自提供服務建設轉變為政府與社會資本的合作，這可以說是一個創新的過程，不僅包含了理論創新與制度創新，還包含了治理創新與模式創新等等。因此，在社會資本參與的過程中，需要堅持循序漸進的原則，在深化改革的同時保障其與配套改革同步進行，完善財政補貼機制，以此保障社會資本的權益。

（三）全面創新融資渠道，解決融資困難這一問題

污水處理基礎設施建設項目需要大量資金，其具有收益率低、回收周期長等特征，所以，是否可以以低成本來解決融資問題是社會資本參與到污水處理基礎設施建設中的關鍵。當前，污水處理項目的融資渠道通常都是銀行貸款、融資租賃以及資產證券化等。貸款可以說是最常見的融資模式，但這種融資方式有諸多條件限制，如質押、擔保等。社會資本的產業基金雖然有一定的優點，但其常規期限短于特許經營期，需要找到一些退出渠道才可以［7］。針對融資租賃與資產證券化，因為污水處理項目的資產所有權是政府，投資人只有使用權，所以，想要解決投資人融資問題的有效性，需要政府同意。在這一背景下，政府可以構建創新性的融資平臺，聯合各級政府來拓展融資渠道，以此吸引更多的社會資本，達到降低融資成本和優化債務結構的目標。其中，“PPP+P2G”就是一種行之有效的方式，即實現政府與社會資本的合作，然后在此基礎上與互聯網金融下的P2G融合，搭建起民間資本與污水處理設施建設的聯系，實現低成本資產的撮合。另外，在此過程中還需要發揮出社會資本參與項目的規范性與透明性，以此吸引更多的民間資本參與其中。

（四）規范招投標制度，提升信息公開度

在社會資本參與到污水處理基礎設施建設項目中，政府不應設置過多的條條框框，應盡可能減少自身的管理權限，運用公平公正公開的方式來招投標，放寬資格審查條件，以此拓展投標人的范圍［8］。目前，社會資本參與污水處理行業存在一些違規行為，出現這一問題的主要原因是信息不透明。所以，在這一背景下，需要構建透明且公開的信息制度，對社會資本參與的全過程實行信息公開，以此讓群眾了解和掌握公共事務，同時促進污水處理行業健康發展。另外，還應改革一些不科學的評標方式和評標辦法，如一些項目評標過程喜歡以最低價來作為評標基準，這樣就會導致一些公司低價惡性中標，在項目實施和開展過程中就會出現各種各樣的問題。

四、結語

在污水處理基礎設施建設過程中，社會資本的參與十分重要，因為僅靠政府財政支持難以有效完成建設。所以，在這一背景下，需要調動社會資本參與的積極性與主動性，運用行之有效的方式吸引社會資本參與其中，分析和探究社會資本的投資特點，然后促進社會資本在污水處理設施建設中的資金投入。