自然災(zāi)害情況下的救助基金使用管理問題

馬學(xué)平

（西藏民族大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

一、自然災(zāi)害救助基金的含義及使用和管理好基金的意義

所謂的自然災(zāi)害救助基金，是指國家和其他社會(huì)組織或個(gè)人為了保證自然災(zāi)害發(fā)生后社會(huì)保障的可持續(xù)性而事先、事中、事后提供的專項(xiàng)基金，用以保障人民遭受巨大災(zāi)害后的基本生活水平。使用管理好災(zāi)害救助基金具有現(xiàn)實(shí)意義：一是保障受災(zāi)地區(qū)人民的基本生活需要，維持社會(huì)穩(wěn)定，在整個(gè)災(zāi)害救助中發(fā)揮著核心作用；二是有利于事前的救援、事中的維持以及事后的修繕重建維護(hù)工作的開展；三是利用國家撥款、社會(huì)組織和個(gè)人捐贈(zèng)分散同質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)，更好地促進(jìn)社會(huì)公平。

二、災(zāi)害救助的發(fā)展現(xiàn)狀

自然災(zāi)害救助是社會(huì)保障的重要內(nèi)容，也是社會(huì)救助的一個(gè)重要組成部分。目前，我國救助的主體為國家，輔之以必要的社會(huì)組織以及個(gè)人。主體為國家體現(xiàn)在國家的財(cái)政撥款、武警和特警部隊(duì)以及部隊(duì)人員的搶險(xiǎn)救災(zāi)，他們盡全力保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。所以“災(zāi)難來了不要怕，你身后有一個(gè)強(qiáng)大的祖國軍隊(duì)”這句話一直是百姓心中的燈。社會(huì)組織參與體現(xiàn)在公益性社會(huì)慈善組織的捐贈(zèng)、企業(yè)的捐贈(zèng)（如捐款捐物以及華為在2021年7月河南遭遇特大暴雨時(shí)提供的恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)）。個(gè)人參與體現(xiàn)在商界、影視界以及新聞界的知名人物的捐款捐物。2008年，趙鑫鈺在《國家亟待建立重大災(zāi)害救助基金》一文中提出我國是災(zāi)害頻發(fā)和深重的國家，政府不僅應(yīng)實(shí)施災(zāi)害救援，更應(yīng)對(duì)災(zāi)民實(shí)施根本性救助，補(bǔ)償其損失，同時(shí)指出國家建立重大災(zāi)害救助基金是解決這一難題唯一的可靠途徑［1］。2010年6月30日，國務(wù)院通過了《自然災(zāi)害救助條例》，該條例的出臺(tái)進(jìn)一步明確了我國對(duì)此類事件的態(tài)度，條例提出對(duì)于截留、挪用、私分自然災(zāi)害救助款物或者捐贈(zèng)款物的行政機(jī)關(guān)工作人員，由任免機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)其對(duì)人民造成的危害以及資金損失程度的不同進(jìn)行不同程度的處罰。這讓該類事件有了更加有力的法律支持，還以條例的方式確定了投訴舉報(bào)的合法性。2010年，周克清提出了一種新型災(zāi)害基金支出預(yù)算制度，即進(jìn)行基金的多方多渠道籌集，在支出方面應(yīng)災(zāi)常規(guī)性預(yù)算主要處理災(zāi)害預(yù)防、常規(guī)性災(zāi)害救援救助及災(zāi)后重建，臨時(shí)性預(yù)算主要處理重大災(zāi)害的救援救助以及災(zāi)后重建［2］。筆者認(rèn)為這一制度無疑是預(yù)算制度的新進(jìn)展，不僅提前對(duì)災(zāi)害的預(yù)防做了基金的預(yù)算，而且常規(guī)性預(yù)算與臨時(shí)性預(yù)算都十分重視災(zāi)后的重建工作。2011年，張靈子運(yùn)用文獻(xiàn)研究、訪談、案例研究、比較研究、調(diào)查研究等方法說明建立自然災(zāi)害救助基金的可行性［3］。2019年，我國自然災(zāi)害生活救助資金占當(dāng)年財(cái)政支出的比例極低，還不足1%，而且救災(zāi)只占損失的2%～3%，彌補(bǔ)的損失只是非常小的一部分。2010年的《自然災(zāi)害救助條例》又根據(jù)2019年3月2日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》進(jìn)行了修正。

三、自然災(zāi)害救助基金使用管理方面存在的問題

第一，自然災(zāi)害救助基金投入失衡。災(zāi)害本就具有突發(fā)性、臨時(shí)性與破壞性的特點(diǎn)，但這并不意味著我們?cè)跒?zāi)害面前無能為力，我們可以運(yùn)用科學(xué)的方法合理預(yù)測(cè)，做好預(yù)防工作，緩解災(zāi)害發(fā)生時(shí)人們的恐慌心理，減少災(zāi)害發(fā)生后的生命和財(cái)產(chǎn)損失。而據(jù)目前的情況來看，我國災(zāi)害救助基金中用于預(yù)防的少之又少。

第二，缺乏對(duì)災(zāi)后的基金支持。目前，我國比較注重災(zāi)中的救援工作，主要關(guān)注的是挽救了多少生命以及財(cái)產(chǎn)，而且很多地方將此作為災(zāi)害救助的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，災(zāi)害救助基金在心理救援方面的投入少之又少。目前，我國自然災(zāi)害救助以實(shí)物、現(xiàn)金、服務(wù)三大救助為主，而一些災(zāi)害的發(fā)生不僅僅會(huì)帶來生命和財(cái)產(chǎn)的損失，還有可能會(huì)使災(zāi)區(qū)人民出現(xiàn)心理問題。

第四，社會(huì)力量投入的金錢存在管理漏洞。一些社會(huì)組織或個(gè)人投入的金錢并不能全部用于災(zāi)區(qū)救援工作。

第五，對(duì)疾病防控投入少，重視力度不足。一些災(zāi)害的發(fā)生往往伴隨著疾病的肆虐，而這些疾病往往有一定的傳染性。

第六，缺乏對(duì)災(zāi)難基金使用漏洞以及不合規(guī)的總結(jié)?，F(xiàn)階段，有關(guān)部門只注重災(zāi)害的發(fā)生地點(diǎn)、災(zāi)害造成的人員與財(cái)產(chǎn)損失以及投入金額的數(shù)量，并不注重對(duì)災(zāi)害救助基金使用的總結(jié)。

第七，漠視無人機(jī)救援。目前，各個(gè)地區(qū)發(fā)生災(zāi)害時(shí)救援方式以人力救援為主，而目前的無人機(jī)具有生命監(jiān)控、投放飲水食物和醫(yī)療設(shè)備以及傳播現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)區(qū)圖像的作用。同時(shí)，還可以利用無人機(jī)三維建模技術(shù)繪制各種對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)有益的地形、地質(zhì)圖，并根據(jù)這些圖對(duì)災(zāi)害進(jìn)行歸類、標(biāo)識(shí)。

第八，基金具有中央性，缺乏地方性。由于地區(qū)自然災(zāi)害救助基金需要按程序撥付，從災(zāi)害發(fā)生到災(zāi)害上報(bào)到中央批準(zhǔn)再到基金撥付，過程煩瑣復(fù)雜，且耗費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)。

四、對(duì)策

第一，做好災(zāi)前的預(yù)防工作，保證基金的供應(yīng)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算測(cè)算出某地發(fā)生災(zāi)害的頻率，并進(jìn)行相關(guān)的防災(zāi)知識(shí)宣傳，這是防災(zāi)進(jìn)入災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的學(xué)校及其師生個(gè)人工作生活的重中之重。

第二，為災(zāi)后重建工作提供充足的基金支持。災(zāi)后重建工作關(guān)系著生產(chǎn)力的恢復(fù)與發(fā)展，是黨和國家關(guān)注的關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題。

第三，培訓(xùn)相關(guān)的災(zāi)情心理工作人員。由于這項(xiàng)工作具有一定的時(shí)間與地點(diǎn)的局限性，應(yīng)用的工作崗位不太廣泛且需要的人員數(shù)量不多，相對(duì)其他職業(yè)或崗位機(jī)會(huì)較少。因此，國家應(yīng)該拿出一部分資金進(jìn)行補(bǔ)貼培訓(xùn)或激勵(lì)。此外，一個(gè)較好的方法就是將其納入大學(xué)生的必修課，在國家有需要時(shí)，這些大學(xué)生可以作為志愿人員趕赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行相關(guān)的心理疏導(dǎo)工作，同時(shí)也應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的實(shí)踐考核方式，設(shè)置獎(jiǎng)品、獎(jiǎng)金等進(jìn)行激勵(lì)。

第四，健全相應(yīng)的外來捐贈(zèng)基金法律法規(guī)，補(bǔ)全漏洞。

第五，重視疾病管控，重視對(duì)消毒儀器和設(shè)備的使用。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的類型以及以往的防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)開展疾病管控，使用消毒設(shè)備儀器，進(jìn)一步防止疾病蔓延。同時(shí)，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，自然災(zāi)害帶來的不僅有身體上的疾病，還有心理上的疾病。因此，在災(zāi)害救援的過程中要配備一定的心理師隊(duì)伍，以更好地對(duì)災(zāi)區(qū)人民進(jìn)行心理上的安撫。

第六，吸取經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)歸納總結(jié)。拿出一部分基金，吸引有文化的青年學(xué)子或者權(quán)威學(xué)者通過查找國內(nèi)外的資料總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及規(guī)律。同時(shí)，也可以使用統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)分析建模的方法，建立數(shù)學(xué)模型，對(duì)災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及損害程度進(jìn)行合理的推測(cè)。這不僅能提高日后災(zāi)害救援工作的效率，還能提高救援質(zhì)量。

第七，使用無人機(jī)設(shè)備代替人力，尊重生命。設(shè)立專項(xiàng)基金，用于災(zāi)害的救援工作，鼓勵(lì)公司以及其他科技學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投標(biāo)建設(shè)發(fā)展。

第八，在地方儲(chǔ)備一定的自然災(zāi)害基金。在地方設(shè)立自然災(zāi)害基金，但要確保大部分基金仍然需要中央自然災(zāi)害救災(zāi)基金的劃撥。這既能保證統(tǒng)一管理，也不會(huì)因基金下發(fā)沒有及時(shí)到位而帶來不必要的損失。

五、結(jié)語

我國自然災(zāi)害頻發(fā)，做好相應(yīng)的災(zāi)前準(zhǔn)備工作、災(zāi)中救援工作、災(zāi)后重建工作顯得尤為重要。張強(qiáng)、陸奇斌提出了“三網(wǎng)三心”式的社會(huì)化災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系，實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)急救援到防災(zāi)、減災(zāi)的全過程參與，并且也帶動(dòng)了各地社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。近年來，我國自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)人們的生命與財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大的威脅。因此，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)、增強(qiáng)人民群眾的滿意感，做好災(zāi)前防控、災(zāi)中救援、災(zāi)后重建就顯得十分有必要，而這些巨大的人力、物力投入的背后都是基金的支持，因此如何使用和管理基金在災(zāi)害發(fā)生的全過程發(fā)揮著舉足輕重的作用。