行政職權相對集中下的點播影院行政執法探析

郭世玉

（徐州市文化市場綜合行政執法支隊，江蘇 徐州 221018）

行政職權相對集中是指依照法律法規和相關標準將若干行政部門享有的行政職權集中起來賦予一個獨立的行政主體統一行使的行為及所形成的制度。針對點播影院的違法違規行為，文化市場執法部門有必要借鑒上海、浙江、湖南等地經驗，推進執法改革創新，相對集中行政職權，開展綜合行政執法檢查，并正確選擇適用法律法規，予以行政處罰，凈化市場經營環境。

一、點播影院的現狀

點播影院又稱“私人影院”“影吧”“影咖”等，具有個性化、私密性和交互性等特點，已成為新生代消費群體觀影聚會的新場所。2012年以來，點播影院猶如雨后春筍般涌現。新冠肺炎疫情期間，全國點播影院平均單日的放映場次由疫情前的2場迅猛增至5場［1］。

近年來，更多的創業者、投資人青睞點播影院。一位院線經理曾經估算過，扣除房租、人工與水電費等日常支出，其凈利潤率在50%左右，可實現10～14個月回本，而傳統影院的凈利潤率在30%左右，大概有36個月的回本周期［2］。以徐州市為例，2020年，徐州市點播影院增至65家，年營業收入在5 000萬元左右。

作為一種新興業態，點播影院快速發展并形成一定規模，但也暴露出一些問題。一是證照的辦理問題。有的點播影院是以棋牌室、桌游吧、咖啡館等名義注冊，“大搞擦邊球”；有的點播影院是利用城鎮影院剩余空間改造，大廳帶小廳，基本沒有營業執照、消防安全合格證，更談不上電影放映經營許可證。徐州市65家點播影院均未取得電影放映經營許可證。二是片源的版權問題。有的點播影院是通過網絡（盜錄）下載獲取片源，有的點播影院是利用購買騰訊視頻和芒果TV 會員獲取片源，未獲視聽作品權利人的授權。2016年，湖北省XX影視茶吧的經營者因“盜錄、非法放映、轉賣影片”等行為，以侵犯著作權罪被判刑10個月。三是設備的合標問題。目前，多數點播影院的計費系統和放映系統設備不符合《點播影院暫行技術規范》，計費系統五花八門、放映設備形形色色，技術標準不統一、技術要求不達標。此外，部分點播影院播放的影片含有未經刪減的激情片段，甚至出現一些國家明令禁止播放的黃色淫穢電影。2018年7月，《法制日報》記者在上海歡樂時光私人影咖影庫中發現一些國內外充滿暴力、色情的電影在這里都被明目張膽地掛出來［3］。

二、點播影院的執法檢查

開展綜合行政執法、相對集中行政職權，是對包括點播影院在內的文化市場規范管理與執法改革的重點和瓶頸。近年來，國家在文化市場領域深入推進綜合行政執法改革，相對集中行政職權。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年提出，整合文化市場執法權，實現跨部門跨行業綜合執法；2018年又提出，在相對集中行政處罰權基礎上，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法。2021年新修訂的《行政處罰法》也提出，建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。這里的行政處罰權，包括與之相關的行政強制權和行政檢查權的行使。綜合行政執法和相對集中行政職權是一體兩面，前者是后者的制度建設內容，后者是前者的法律實施途徑。點播影院綜合行政執法，檢查哪些內容事項、借助哪些技術手段、采取什么樣的執法方式，需要做到心中有數、心中有術、心中有路。

（一）執法檢查內容

一是證照是否齊全。檢查點播影院是否持證持照經營，是否辦理電影放映經營許可證、營業執照、消防合格證、食品經營許可證、衛生許可證等常規證照。電影放映經營許可證、營業執照、消防合格證缺一不可。二是片源是否正版。檢查點播影院是否正版正規運營，是否加入點播院線，播放的電影是否都有“龍標”和公映許可。點播院線承擔點播影院獲取片源正版授權的職責。“龍標”和公映許可，是電影準許上架的重要標識。三是系統和設備是否合標。檢查點播影院選用的計費系統和放映設備是否符合國家電影主管部門規定的技術規范，是否通過規范符合性檢測，是否“合標合用”。這是點播影院堅守持證經營、版權保護的技術舉措和底線要求。

（二）執法檢查手段

目前，點播影院市場執法檢查的技術手段主要是全國點播影院經營管理信息系統。該系統是點播影院線上行政審批管理平臺、市場執法監管平臺、經營數據采集統計平臺和電影版權公示查詢平臺，有放映設備、計費系統、點播院線、點播影院和影片著作權授權信息五類公示審核項。在執法檢查中，借助這個系統平臺，可以更快速、更有效地查驗點播影院是否登記審批、是否加入點播院線、選用的計費系統和放映設備是否符合國家標準，可以更權威、更準確地核實影片著作權授權信息情況。

（三）執法檢查方式

基于點播影院經營業態多元、職能部門多頭的情況，在執法方式上采取綜合行政執法，構建常態化跨部門、跨領域聯合執法檢查機制。以江蘇省徐州市泉山區V 影私人影院擅自從事電影放映案為例分析。2021年3月，市文化市場綜合執法部門會同泉山區公安分局、泉山區消防救援大隊、泉山區文化體育和旅游局聯合執法檢查，現場依法查封V 影私人影院經營場所，扣押9個投影儀遙控器、9個芒果TV遙控器、9臺投影儀、9臺網絡機頂盒、1套電腦主機（含路由器等5件）、1個三維碼名片、1個微信及支付寶付款碼。再如浙江省金華市“2·19”盜錄傳播春節檔院線電影案。2021年2月，浙江省金華市公安局會同文化市場執法部門、版權部門查獲盜版《你好，XXX》《XXX探案3》等多部春節檔院線電影，打掉影院盜錄主要源頭，查獲作案設備17臺，實現對線下盜錄、線上傳播的全鏈條打擊［4］。

三、點播影院的行政處罰

當前，點播影院違法違規行為主要集中在無證無照經營和侵犯他人著作權兩個方面。針對上述違法違規行為，文化市場綜合執法部門要相對集中行政處罰，正確選擇法律法規，避免出現以往只用某一法律法規，甚至按照某一條文條款予以處罰的狀況。

（一）點播影院違法違規行為的處罰依據

行政處罰的法律依據主要有《中華人民共和國電影產業促進法》（中華人民共和國主席令第54號）、《中華人民共和國著作權法》（中華人民共和國主席令第62號）、《中華人民共和國行政處罰法》（中華人民共和國主席令第70號）、《信息網絡傳播權保護條例》（中華人民共和國國務院令第634號）、《無證無照經營查處辦法》（中華人民共和國國務院令第684號）、《點播影院、點播院線管理規定》（國家新聞出版廣電總局令第14號）等等。

（二）點播影院違法違規行為的法律適用

第一，無證無照經營行為。

2021年3月18日，徐州市文化市場綜合執法部門對泉山區V 影私人影院進行現場執法，發現涉事單位通過投影儀、網絡機頂盒為消費者提供點播服務。根據現場查看和詢問調查筆錄，涉事單位營業執照經營范圍中無電影放映事項，也未取得電影放映經營許可證、消防安全合格證等證照，涉嫌無證無照經營、侵犯他人著作權等違法違規行為。市文化市場綜合執法部門依據《中華人民共和國行政處罰法》“同一違法行為不得重復處罰”的規定，以涉嫌無證無照違法違規行為，根據《中華人民共和國電影產業促進法》《點播影院、點播院線管理規定》《無證無照經營查處辦法》，對涉事單位作出予以取締，沒收違法所得6 090元和從事違法活動被扣押的專用工具、設備，并處12 180元罰款的處罰。

V 影私人影院擅自從事電影放映活動，依據《無證無照經營查處辦法》第11、12條的規定，市文化市場綜合執法部門相對集中行政處罰，依據《中華人民共和國電影產業促進法》第57條相關規定，現場依法作出查封經營場所，扣押投影儀遙控器、芒果TV 遙控器、投影儀、網絡機頂盒、電腦主機等專用工具和設備的決定。

V 影私人影院擅自從事電影放映經營活動18個月，核算違法違規經營額共計410 400元，違法所得共計6 090元。市文化市場綜合執法部門依據《點播影院、點播院線管理規定》第30條規定、《中華人民共和國電影產業促進法》第47條規定，基于新冠肺炎疫情和裁量基準的考慮，作出沒收違法所得6 090元，并處12 180元罰款的行政處罰。

第二，侵犯他人著作權行為。

根據點播影院播放電影作品的不同方式，侵犯他人著作權可分為放映權侵權和信息網絡傳播權侵權。

一是放映權侵權行為。通過放映機、投影儀等技術設備，播放存儲于設備終端的未經授權的電影作品，涉及放映權侵權。以上海補時點播影院侵犯影視作品著作權案［5］為例，2019年，上海市文化和旅游局執法總隊調查發現該點播影院通過點播系統和投影儀等技術設備，未經授權非法提供263部電影作品的點播服務。顯然，該點播影院侵犯了影視作品放映權。上海市文化和旅游局執法總隊依據《中華人民共和國著作權法》第53條規定，作出20萬元的行政處罰。二是信息網絡傳播權侵權行為。通過設置局域網，播放存儲于服務器終端的未經授權的電影作品；或者借助網絡電視接收裝置（主要是機頂盒），通過連接網絡設備播放第三方視頻網絡平臺上的電影作品，涉及信息網絡傳播權侵權，如湖南省常德市漫威影院酒店信息網絡傳播侵權案［6］。2021年4月，常德市文化市場綜合行政執法支隊依法對漫威影院酒店進行日常檢查，發現有10間客房設置有電影放映影院房。其中，423號客房設有投影儀、電影放映幕布，影片包括有動作片、愛情片、驚悚片等254部。漫威影院酒店未取得著作權人許可，通過互聯網把片源發送到客房終端，消費者在客房內任意播放其選定的影片。可見，漫威影院酒店侵犯了影視作品的信息網絡傳播權。常德市文化市場綜合行政執法支6隊依據《中華人民共和國著作權法》第48條規定、《常德市文化市場綜合行政執法支隊行政處罰自由裁量權基準》等規定，責令當事人刪除無合法來源的電影片，并作出1萬元的行政處罰。

四、結語

文化市場綜合執法部門要堅持政策導向、問題導向和效果導向，依據國家法律法規，推行綜合行政執法改革創新，集中行使行政職權，開展行政執法檢查，加強點播影院的市場監管與規制。針對點播影院無證無照經營和侵犯他人著作權等違法違規行為，文化市場綜合執法部門要正確選擇適用法律法規予以行政處罰，加大執法力度，凈化市場環境，為點播影院的健康有序發展提供保障。