關于國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線的劃定研究

麻鳳香 新疆維吾爾自治區(qū)自然資源規(guī)劃研究院

引言

國土空間規(guī)劃本質上是一種對國土空間的治理手段，目的是建設美麗宜居家園。我國盡管對國土空間進行了很大規(guī)模的保護，但生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，交叉重疊，管理效率低等問題依然存在。且由于我國各級各類生態(tài)保護區(qū)域類型多，分布復雜，導致國家的區(qū)域生態(tài)安全形勢嚴峻，所以對國土空間進行合理規(guī)劃勢在必行。

一、國土空間規(guī)劃研究區(qū)概況與數據來源

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合研究區(qū)概況

目前，由于生態(tài)環(huán)境污染與破壞加劇的雙重影響，生態(tài)系統(tǒng)出現了自身病態(tài)化嚴重等問題；本研究區(qū)中的空間雖然受到全面的維護，但是生態(tài)系統(tǒng)仍然每天在遭受著破壞，退化極其嚴重，因此保護生態(tài)環(huán)境迫在眉睫；自然保護地整合優(yōu)化前，各類資源及各個生態(tài)系統(tǒng)保護內容、體系、管控機制和部門等多方面存在交叉，從而導致都不去保護，最后就是保護效率不高，基本和破壞速度一樣。因此，需在承載力和適宜性理念的調控下，進行改善和保護。

(二)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合研究區(qū)數據來源

數據在國土空間規(guī)劃中具有重要說明作用，而在生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線中，國土規(guī)劃最重要的劃定所需數據有很多種類，如地貌數據、行政區(qū)劃數據、氣象數據、土壤數據、植被數據等。這些數據的來源主要是國土規(guī)劃區(qū)的所有數據的結合，就會使國土規(guī)劃更有說服力。數據來源主要是結合以往的資料和現在得到的雙向分析。

二、國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合的研究方法

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合研究進展

研究表明，在國土空間規(guī)劃中，要實現突破性進展，第一步就是要保證永久基本農田，只有基本的保障沒有被破壞，才可以進行下一步，基本農田就是最基本的紅線，第二步就是促進城鎮(zhèn)邊界的適度發(fā)展，只有這樣才會使生態(tài)保護紅線的實施落實速度加快，就會實現“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，也就是從生態(tài)的源頭來治理，這樣就會加快國土空間規(guī)劃的進程。再用禁止開發(fā)區(qū)中的核心區(qū)重點規(guī)劃，從而與生態(tài)保護優(yōu)先序中剩余部分進行疊加。

(二)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合總體研究框架

總體研究框架是國土空間規(guī)劃體系中一個重要的研究課題。目前生態(tài)保護紅線由自然資源部門牽頭劃定或對生態(tài)環(huán)保部已劃定的紅線成果進行評估優(yōu)化，劃定過程中涉及各類用地，導致生態(tài)紅線在劃定或評估優(yōu)化中存在發(fā)展與保護的各類矛盾沖突。目前，國家層面結合各地在劃定過程中遇到的問題已發(fā)布一些關于生態(tài)保護紅線劃定的指導意見，相關改進措施也在進一步明確。因此各地各層級在編制國土空間規(guī)劃過程中要充分對接發(fā)展需求，以生態(tài)保護紅線劃定的區(qū)域為主要生態(tài)空間，將區(qū)域內極脆弱、極敏感、極具保護價值的部分一并納入生態(tài)保護空間，國土空間規(guī)劃任務要嚴格要求不同層級政府管理權責自上而下逐級落實，充分解決好發(fā)展與保護的矛盾。

三、國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合的技術路線和指標計算方法

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合技術路線

生態(tài)保護等級和保護優(yōu)先序是國土空間規(guī)劃中兩個主要方面。生態(tài)保護等級評價的目的是識別，評價的優(yōu)點在于關注了生態(tài)本底的重要性與敏感性。對于相對重要的生態(tài)環(huán)境相對敏感的區(qū)域，通過技術手段對其進行劃分與保護，確立優(yōu)先保護領域，能有效確保國土空間規(guī)劃的完整性和連通性。

(二)生態(tài)保護等級評價指標及其計算方法

等級評價指標就要關注和維護重要生態(tài)區(qū)域，從而促進生態(tài)隨著空間規(guī)劃加速的發(fā)展，這樣加快了速度，其他的地方也效仿并逐步開展，可以促進生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。在依靠在生態(tài)保護等級評價基礎上，促進遴選重要的生態(tài)廊道，再以生態(tài)工程作為補充，從而形成生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線備選區(qū)。在生態(tài)保護紅線內，要按照禁止開發(fā)區(qū)類型發(fā)展，從這兩個維度拆分后，從而疊加成行政區(qū)。因為基本農田整備區(qū)范圍與生態(tài)保護區(qū)相互重疊，生態(tài)保護等級劃分即可實現落界。在陸域重點生態(tài)功能區(qū)域內，國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結合的技術路線和指標：這種類型包括很多，生態(tài)保護紅線需要劃定大致邊界，就會導致出現國土損失的不可替代性和難以復制性。

(三)生態(tài)保護優(yōu)先序評價指標及計算方法

在生態(tài)保護優(yōu)先序中，國土空間開發(fā)利用是非常重要的，資源安全保障對開發(fā)空間又有重要作用。在不同的層面，將大部分的管控范圍內的生態(tài)要素，生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線方案集成，在這兩個雙重功能的保障的前提下，整個生態(tài)環(huán)境就會更加友好，但也會因擴散邊際效益最終遞減，從而影響國土空間有效邊界值的確定。

(四)生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線方案集成

確定紅線邊界，將雙評價的極重要極敏感區(qū)域、冰川及永久積雪、世界遺產地、自然保護地及環(huán)保部門劃定的原生態(tài)紅線進行充分銜接；結合各地的耕地、基本農田、建設用地等的現狀人為活動、發(fā)展規(guī)劃等需求及矛盾，按照一定的規(guī)則進行范圍調整；只有加強對紅線進行邊界處理，跨區(qū)域之間進行協調，確定最終生態(tài)保護紅線；然后將各地極重要的生態(tài)保護區(qū)域作為生態(tài)保護紅線以外的重要生態(tài)部分劃入，最終確定各地的生態(tài)空間，納入國土空間規(guī)劃范疇。

四、國土空間規(guī)劃中結果分析

國土空間規(guī)劃的目的是讓國土空間開發(fā)利用更為合理，從而形成可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃是一項極具系統(tǒng)性，綜合性的工作，要求我們在進行編制理念要突破傳統(tǒng)觀念，需要重點考慮：第一，國土空間規(guī)劃中的技術路線；第二，生態(tài)保護等級評價指標及其計算方法；第三，生態(tài)保護優(yōu)先序評價指標及計算方法；對生態(tài)保護紅線進行科學劃定是國土空間對生態(tài)保護紅線的重要落實。所以在對國土空間規(guī)劃的編制時，為了充分發(fā)揮控制線的作用，我們應將生態(tài)保護紅線完整納入生態(tài)空間。

五、結語

生態(tài)保護紅線作為國土空間規(guī)劃“三條控制線”之一，其劃定是國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間合理劃定的依據，是國土空間規(guī)劃科學編制的基礎，是落實生態(tài)文明思想的重要舉措。我們在劃定生態(tài)保護紅線，既要保障生態(tài)保護紅線功能不降低，同時提升生態(tài)保護的面積和質量，加強生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，促進國家土地有效地利用。各部門管轄范疇內的生態(tài)保護紅線管控要求應保持一致，國土空間規(guī)劃應協調統(tǒng)一，突出發(fā)展和保護不沖突的基本保證，對生態(tài)保護紅線加強管控，著力保障國土生態(tài)格局和經濟快速健康的協調發(fā)展。